Asia-Pacífico: el tortuoso camino hacia la integración*

ASIA - PACIFIC: THE WINDING ROAD TO INTEGRATION

Ásia-Pacífico: a estrada tortuosa para integração

Adrián Cisneros Aguilar[1]
adrian.cisnerosaguilar@gmail.com

Fecha de recepción: 6 de diciembre de 2015 

RESUMEN

Ante el dinamismo presente en Asia-Pacífico (evidenciado por la inminente firma del TPP), y utilizando un método interdisciplinario con elementos del Derecho internacional y de las relaciones internacionales, se presenta un panorama general de la situación regional en materia de integración, analizando la naturaleza fragmentaria de Asia, diversos intentos de integración y los retos que afronta Asia-Pacífico para integrarse. Se busca presentar una visión real de Asia, analizar la factibilidad de ver un Asia-Pacífico integrada y concientizar acerca del hecho de que lo que ocurra en el proceso de integración regional influirá necesariamente en cualquier proceso de integración americano. 

Asia-Pacífico intenta integrarse y se han propuesto esquemas al efecto, pero éstos no crean la sinergia necesaria para lograrlo. Mucho influyen los rasgos históricos, sociales y culturales de los países asiáticos. Ningún esquema resulta viable, por enfocarse demasiado a la integración negativa y no a la positiva. Los tratados de libre comercio no sólo representan una integración superficial, sino que podrían acarrear problemas como la novación de los beneficios existentes en tratados en vigor. Un buen proceso de integración debería integrar a todas las principales economías asiáticas, así como reflejar voluntad política para ceder soberanía a órganos supranacionales, generar un acquis y, consecuentemente, armonizar los Derechos internos. Dicha voluntad política es inexistente en Asia-Pacífico, que si se integrara, ganaría mayor interconectividad que lleve a creación de cadenas de producción regionales, mayor peso en la comunidad internacional y mayor voz en la creación de normas, principalmente en foros multilaterales.

Palabras clave:
Asia-Pacífico, integración, fragmentación, China, Asia, TPP, RCEP, spaghetti bowl

ABSTRACT

Given the dynamism observed in Asia-Pacific (evidenced by the imminent signing of the TPP), we use an interdisciplinary approach combining elements of international law and international relations in order to provide an overview of the regional situation concerning integration, analyse Asia’s fragmentary nature, the various integration schemes and the challenges facing Asia-Pacific to integrate. We seek to present a true picture of Asia and analyse the feasibility of an integrated Asia-Pacific, while raising awareness about the fact that whatever happens in the regional integration process will necessarily affect any similar process in the Americas.

Asia-Pacific is trying to integrate and schemes have been proposed to this effect. However, they do not create the synergy needed to attain it. There is a heavy influence of the historical, social and cultural traits of Asian countries. No feasible scheme is yet in existence, all them being too focused on negative, rather than positive, integration. Free trade agreements are not only the means to attain shallow integration, but could lead to problems such as the novation of benefits contained in treaties in force. A good integration process should integrate all major Asian economies and reflect political will to cede sovereignty to supranational bodies, generate acquis and consequently harmonise national laws. This political will is nonexistent in Asia-Pacific, a region that, if integrated, would gain greater interconnectivity leading to creation of regional production chains, increased weight in the international community and more say in rule-making processes, mainly in multilateral fora.

Keywords:
Asia-Pacific, integration, fragmentation, China, Asia, TPP, RCEP, spaghetti bowl

RESUMO

Dado o dinamismo na Ásia-Pacífico (evidenciado pela assinatura iminente do TPP), e usando uma abordagem interdisciplinar com elementos de direito internacional e relações internacionais, é apresentada uma visão geral da situação regional que surge na integração, analisando a natureza fragmentária da Ásia, várias tentativas de integração e os desafios que enfrenta Ásia-Pacífico para integrar-se. Pretende-se apresentar uma imagem verdadeira da Ásia, analisar a viabilidade de ver um Ásia-Pacífico integrada e concientizar sobre o fato de que o que aconteça no processo de integração regional influenciará necessariamente qualquer processo de integração da América.

Ásia-Pacífico tenta integrar-se e esquemas têm sido propostos para esta finalidade, mas eles não criam a sinergia necessária para alcançá-lo. Influenciam as características históricas, sociais e culturais dos países asiáticos. Nenhum esquema é viável, concentrando-se muito na integração negativa e não na positiva. Os acordos de livre comércio não só representam uma integração superficial, mas pode levar a problemas, tais como a conversão de benefícios existentes nos tratados existentes. Um bom processo de integração deve integrar todas as principais economias asiáticas e refletir vontade política para ceder a soberania aos órgãos supranacionais, gerando acervo e, consequentemente, harmonizar as legislações nacionais. Essa vontade política é inexistente na Ásia-Pacífico, que se integrar-se, ganharia maior interconectividade que leva à criação de cadeias produtivas regionais, maior peso na comunidade internacional e uma maior voz na definição de padrões, principalmente em instâncias multilaterais.

Palavras-chave
Ásia-Pacífico. integração, fragmentação, China, Ásia, TPP, RCEP, spaghetti bowl

INTRODUCCIÓN

El éxito del proceso integracionista de la Unión Europea abrió una tendencia que ha sido seguida por muchas regiones del orbe en los últimos veinte años. De este modo, la integración, o de menos, la cooperación multilateral en materia económica han progresado rápidamente, volviéndose uno de los arquetipos de la economía mundial de nuestros días[2]. Tanto la integración como la cooperación multilateral han contribuido de forma determinante al proceso de globalización económica que vivimos porque fomentan el libre movimiento de bienes, recursos, personas y capitales a través de las fronteras de los países[3], incrementando el comercio y generando de este modo cadenas de valor que les permiten a las regiones ganar ventajas que no han podido ser replicadas en otros mecanismos de cooperación[4].

Asia no ha quedado ajena a la tendencia integracionista. Sin embargo, el ritmo de su proceso de integración es lento y está en los niveles más bajos. A modo de ejemplo, la Unión Europea ha completado su integración económica y financiera, y está en proceso de completar su integración política. Aunque excesivamente politizada, África cuenta con la Unión Africana. América del Norte cuenta con el Tratado de Libre Comercio, mientras que el cono sur cuenta con Mercosur, que está por completar su integración económica. Asia-Pacífico comienza a unirse bajo el Acuerdo de Asociación Transpacífico. En el continente asiático como tal, la única región que tiene un camino más o menos avanzado en lo que a integración se refiere es Asia del Este, cuya Asociación de Naciones del Sureste Asiático (ASEAN, por sus siglas en inglés) que constituye la única fuente de cooperación regional[5].

Además, la realidad es que el crecimiento económico de Asia no ha sido sostenido ni generalizado: su desarrollo ha sido cronológico a partir del crecimiento de diversos países, incluyendo Japón, Corea del Sur, Singapur, China e India[6]. Por otra parte, a diferencia de otras regiones cuyas economías se apoyan mucho en el comercio intrarregional (como Europa o Norteamérica), el grado de interdependencia regional en Asia varía considerablemente según la región de que se trate[7], lo que no ha abonado mucho a su integración.

Ahora bien, para poder abordar el tema de la integración asiática, necesario es comenzar por definir qué comprendería el término “Asia”. ¿Se refiere acaso a la región sud-oriental, compuesta fundamentalmente por los países miembros de ASEAN? ¿Se refiere a las economías más importantes de la región: China, Japón, Corea del Sur, Singapur y, en menor medida, la India? ¿Deberíamos incluir también a naciones del medio oriente (Kazajstán, Uzbekistán, Pakistán, Sri Lanka) o a países que se encuentran bastante lejos del Océano Pacífico (como Georgia o Armenia)? ¿O qué tal aquéllos Estados de Australasia (Australia y Nueva Zelanda), que para muchos en la región no forman parte de “las naciones asiáticas”?[8].

Más aún, ¿qué debe entender el latinoamericano promedio por “Asia”? ¿Por qué podemos decir que el crecimiento de Asia no ha sido generalizado, o bien, que su nivel de integración es bajo? Esta es una cuestión importante, pues desgraciadamente en América Latina tendemos a tener una visión muy simplista de Asia, ya sea por pretender ver a todas las naciones bajo la óptica errónea de que son una sola cultura, por querer estudiar al continente bajo una óptica occidental o, a últimas fechas, por reducir nuestra visión de Asia al conocimiento de los logros de las economías más importantes e internacionalizadas: Japón, Singapur o, en años recientes, China y Corea del Sur. Lo que es peor, dicha visión simplista afecta tanto a los gobiernos latinoamericanos, que diseñan las políticas económicas a aplicarse en el exterior, como al empresariado mismo, que diseña sus estrategias de negocio con base, en buena medida, en dichas políticas. Como resultado, América Latina no ha logrado entrar en una sinergia de beneficios recíprocos, ni ha incrementado de manera sostenida su presencia en la región Asia-Pacífico.

Problema de Investigación

Ante las numerosas concepciones existentes de lo que debe incluir el vocablo “Asia”, los estudios sobre integración asiática o regionalismo asiático son necesariamente dispersos y carentes de una óptica uniforme. Quizá a ello se deba también la variada gama de esquemas de integración que desde mediados del siglo pasado se ha buscado implementar en la región. Por otra parte, al no existir un consenso en cuanto a lo que debe comprender “la región asiática”, no resulta fácil aquilatar el éxito o el fracaso de la experiencia integracionista en la región. Para efectos del presente capítulo nos referiremos generalmente a la región de Asia-Pacífico, a menos que expresamente se indique lo contrario. Esto en vista de que, como explicaremos más adelante, muchas de las economías asiáticas han fincado su desarrollo en las exportaciones (y, más recientemente, inversiones) a Occidente, principalmente a Europa y Norteamérica y que, al mismo tiempo, los países occidentales conciben actualmente a Asia como el mayor mercado del mundo y buscan un acercamiento con los países que lo conforman.

METODOLOGÍA

El presente trabajo pretende ser el primero de muchos que aborden la problemática generada por estrategias erróneas basadas en concepciones erróneas, como las que arriba describimos. Echando mano de un método interdisciplinario que utiliza elementos tanto del Derecho internacional, como de las relaciones internacionales, se pretende en este trabajo dotar de contexto a las normas que regulan la integración. Así pues, se parte de la premisa de que para poder proponer soluciones, es necesario conocer primero las circunstancias que han dado origen a la problemática de que se trate. En consecuencia, aquí se buscará proporcionar un panorama general de la situación por la que atraviesa Asia-Pacífico en lo que a integración se refiere. Comenzaremos por presentar la naturaleza fragmentaria del continente asiático en sus aspectos social y jurídico. Posteriormente se hará una recapitulación de los intentos por implementar esquemas de integración más importantes de las últimas décadas, para así discutir los problemas que, a nuestro juicio, enfrenta la integración regional. Finalmente, se proporcionarán, a manera de conclusiones, algunas perspectivas en cuanto a lo que podemos razonablemente esperar de la región Asia-Pacífico en lo general, y del continente asiático en lo particular, en relación al desarrollo de la integración.

1. ASIA: UN CONTINENTE FRAGMENTADO

1.1 La fragmentación social de Asia

La falta de una concepción única de lo que comprende Asia no debe sorprendernos, puesto que “Asia” no es, ni nunca ha sido, una región natural delineada por límites geográficos palpables (como es el caso de América), o por un sustrato cultural definido (como es el caso de Europa). Es “un concepto geopolítico artificial que comprende una gama de regímenes políticos, religiones, lenguas, etnias, tradiciones e historias[9]”. Una manera útil de conceptualizar a Asia es mediante el uso de conceptos geopolíticos, de tal suerte que tendríamos a la región Asia-Pacífico en lo general, y al continente asiático (dividido en Noreste asiático, Sureste asiático, Asia del Este, Asia del Sur, Asia Central, el Medio Oriente y el área del Cáucaso), en lo particular[10]. Asimismo, como insinuamos arriba, la utilización del concepto de Asia-Pacífico resulta pertinente para efectos de este trabajo, pues es la interacción de los países de ambas cuencas del Pacífico en este escenario regional la que se estima más directamente afectará el proceso de integración americana en los años venideros. Por lo tanto, salvo mención expresa en contrario, todos nuestros análisis se centrarán en la región Asia-Pacífico como tal.

Habiendo dicho lo anterior, puede observarse que, en efecto, no existe cultura, tradición, lengua, corriente filosófica o sistema político que haya permeado en la totalidad de lo que podría concebirse como “Asia”. Lo único que se le acercaría es la experiencia común del colonialismo[11], que, como veremos en unos momentos, ha dejado profunda huella en las naciones asiáticas. Esta falta de homogeneidad ha llevado a que no se pueda hablar de Asia como un continente con una identidad común, así como a que el Derecho juegue un papel más bien reducido tanto en los sistemas jurídicos internos, como en el proceso de integración. Empero, es posible decantar ciertos rasgos de una “idiosincrasia asiática”, los cuales han influido en los diversos intentos de integración que han tenido lugar en la región. Para lograr dicha decantación, al menos en su mayor parte, resulta útil valernos de los instrumentos que en Asia se han celebrado en materia de Derechos Humanos, pues ellos nos dan una buena idea del comportamiento de las naciones asiáticas en la esfera internacional:

· La valoración del grupo sobre el individuo: al contrario de las naciones occidentales, donde el individualismo tiene fuerza, las naciones asiáticas ven al individuo en relación simbiótica con la sociedad de que forma parte. Esto es consecuencia de la arraigada presencia del pensamiento confuciano y se traduce en que el individuo es educado para tener conciencia de que sus acciones afectan a los que lo rodean, una especie de “concepto de otredad” englobado en el carácter chino 仁 (rén), una amalgama de los caracteres “persona” y “dos”[12].

· La valoración del orden y el desarrollo sobre las libertades individuales: éste es uno de los rasgos que denota con mayor claridad el pragmatismo que caracteriza al asiático. En efecto, su lógica es simple: si al interior de un país no hay estabilidad, no hay desarrollo. Si no hay desarrollo, el pueblo no está bien alimentado. Y si no está bien alimentado, ¿cómo se le puede reconocer el ejercicio de otros derechos?

· La estrecha relación entre una persona y su bagaje nacional, cultural e histórico: esta concepción ha llevado a los países asiáticos a insistir en que se tengan en cuenta las diferencias entre ellos en estos tres aspectos cada vez que asumen compromisos internacionales[13].

· La importancia otorgada al principio de autodeterminación: el énfasis que se hace en Asia en el respeto a las diferencias ha llevado a un marcado (y a veces, radical) nacionalismo entre los países. Quizá no sea para menos: para pueblos que han sufrido la penosa experiencia de la opresión colonial, la capacidad de gobernarse a sí mismos representó un logro al que no están dispuestos a renunciar[14].

· Gran valor otorgado a la integridad territorial y a la soberanía: otra consecuencia del pasado colonial es el perpetuo temor de las naciones asiáticas a la invasión, con lo cual la rendición de cuentas a nivel internacional o la intervención de organismos internacionales, tan naturales en Occidente, llegan a ser vistas como una agresión, lo cual nos lleva a explicar el siguiente rasgo.

· La defensa aguerrida del principio de no intervención: este principio se encuentra profundamente enraizado en la psique asiática como consecuencia de haber sido gobernados por naciones extranjeras[15]. Como ya se ha visto en materia de Derechos Humanos, cualquier Estado que decida negociar con Asia necesita tener muy presente que, aunque los países asiáticos accedan a someterse a estándares internacionales, su implementación y protección son necesariamente un asunto nacional, y por tanto no sujeto a escrutinio externo[16].

· Valoración del principio de igualdad y beneficio mutuo: sea en el ámbito público o privado, en la esfera interna o en la internacional, el asiático nunca participará en una transacción por meros fines altruistas o por lograr un bien mayor. Su beneficio ha de ser tangible e inmediato. Sin embargo, al ser éste un rasgo generalizado, tenemos que las transacciones terminan por ser provechosas para todas las partes, al menos en teoría.

· Valoración de la coexistencia pacífica: este rasgo es una consecuencia directa de la noción de 和谐世界 (héxié shìjiè o “mundo armonioso”), sin la cual no puede entenderse la mentalidad asiática[17]. En Asia los conflictos se evitan a toda costa, y por tanto se le da primacía absoluta a la negociación flexible y al consenso por sobre la imposición de estándares y la aplicación de mecanismos de solución  de controversias. Éste es uno de los rasgos que más desesperan a los occidentales, tanto en el ámbito del Derecho Interno como en el Internacional.

· La intervención gubernamental en la economía como un factor decisivo para el éxito económico: el proceso de apertura y expansión de las economías en Asia no fue consecuencia de la actuación de las fuerzas del mercado, mucho menos un despertar de los pueblos. Fue una decisión de los gobiernos de cada país. Aun con todo lo repulsivo que pueda parecer a la mentalidad occidental, la realidad es que la intervención gubernamental ha asegurado la estabilidad macroeconómica, la modernización y la capacidad de atracción de inversión extranjera de muchos países, permitiéndoles sortear la recesión de la que apenas ahora Estados Unidos y Europa comienzan a salir[18].

Los rasgos descritos en líneas anteriores, aunque decantados, no son nuevos: ya desde la Guerra Fría, que coincidió con el inicio de la descolonización en Asia, India, China y Burma habían dejado patente su sentir al respecto en sus Cinco Principios de la Coexistencia Pacífica, de 1954[19]. Estos rasgos se han manifestado de forma consistente a través de las décadas, y finalmente han quedado plasmados en documentos como la Declaración de Bangkok de 1993[20] y la Carta de la ASEAN, de 2008[21].

Es menester señalar, sin embargo, que es un error asumir que la existencia de estos rasgos comunes favorece, por sí misma, un proceso de integración. Un ingrediente importante a considerar son las diferencias socioeconómicas entre los países que buscan integrarse, y Asia presenta diferencias tan abismales que no sería aventurado hablar de la ausencia de un substrato común que favorezca un proceso de integración. Las diferencias en tamaño y desarrollo de sus economías generan que no todos los países sean capaces de asumir los mismos compromisos, particularmente si a la implementación de un potencial esquema de integración se refiere.

Por otra parte, las disparidades en sistemas políticos de los países asiáticos parecen tener una incidencia directa en su capacidad de cumplimiento de estándares al estilo de los contenidos en los tratados multilaterales celebrados en Occidente. En Asia encontramos regímenes liberales coexistiendo con pares totalitarios (Myanmar y Burma) y comunistas (China y Vietnam). Encontramos algunos de los países más democratizados (Japón y Corea del Sur) y transparentes (Singapur) coexistiendo con algunos de los regímenes más autoritarios (Laos y Corea del Norte)[22].   Esto, aunado a la gran importancia que se le da al consenso en Asia, lleva a que los tratados que se celebran en materias que podrían ser objeto de integración conlleven sólo compromisos superficiales, y en ningún caso un mecanismo para exigir responsabilidad por el incumplimiento de los compromisos asumidos, como se verá después.

1.2. La fragmentación jurídica de Asia

La misma diferencia en sistemas políticos y económicos, aunada a la diferencia en el tipo de colonialismo experimentado en cada país ha hallado su reflejo en la diversidad de sistemas jurídicos que se encuentran en la región. De este modo, tenemos países que siguen la tradición europeo-continental (China), países o regiones que, como una herencia de su pasado británico, siguen la tradición del common law, (Hong Kong, Singapur), países cuyo sistema jurídico es una mezcla de los dos anteriores (Indonesia y Filipinas) y países que, no obstante que siguen alguna de las tradiciones mencionadas, en algunas materias siguen el Derecho Islámico (India, Malasia).

Pero las diferencias no se presentan solamente en los sistemas jurídicos per se, sino en la vigencia sesgada del Estado de Derecho en la región. Como se sabe, los sistemas jurídicos son reflejo de la identidad de cada país, pero también de los problemas que enfrentan y tratan de resolver mediante la creación de normas, con relativo éxito. Así, los países asiáticos revelan severos contrastes en cuanto a la fortaleza de sus instituciones jurídicas. De acuerdo con Kahler, “independientemente del nivel actual de intervención política en la administración de justicia, algunos Estados (Singapur, Malasia, Filipinas) tienen un historial de autonomía jurisdiccional y de reparación jurídica, mientras que otros…poseen sólo los rudimentos de instituciones jurídicas independientes”[23]. Justamente, países como China, Vietnam y Corea del Norte han sufrido por años severas críticas a su sistema estatal de protección de los derechos fundamentales, así como a la falta de independencia de su poder judicial, defectos que apenas en años recientes comienzan a tratar de soliviantar los respectivos gobiernos, a fin de incrementar su capacidad de proteger la creciente sofisticación de las transacciones locales y las inversiones extranjeras.

Con diferencias en los sistemas jurídicos como las que hemos presentado, no es de sorprenderse que tanto el continente asiático en sí, como Asia-Pacífico presenten un historial pobre de cooperación multilateral. Y es que cualquier modelo institucional que pretenda implementarse en Asia (sea con fines de integración o no) deberá ser acorde con la experiencia histórica, institucional y el sistema jurídico de los países que formen parte de él[24]. Más aún, la fragmentación jurídica observada presenta dos problemáticas, cuya complejidad excede el ámbito del presente trabajo: la dificultad de implementar un esquema de integración que favorezca la adopción de estándares regionales y la eventual creación de Derecho comunitario[25], como ha ocurrido en Europa y empieza a ocurrir en América Latina, y la obstaculización padecida por el empresariado regional (que es el que mueve  a las economías) para implementar estrategias de negocio transfronterizas, creando así cadenas de producción que potencien a todas las economías de la región por igual.

La relación que hemos hecho en esta sección refleja simplemente la compleja heterogeneidad del continente más poblado del mundo, un área que no necesariamente obedece a fronteras geográficas, ya no digamos culturales. Aunque todos los países padecieron, en mayor o menor medida, la penosa experiencia del colonialismo y éste definió los parámetros estructurales de los Estados en la región, de sus políticas y de sus sistemas jurídicos, el problema de fondo es que las diferencias culturales, socioeconómicas y religiosas, junto con conflictos históricos han generado tensiones que no crean un ambiente nada propicio para la integración. Paradójicamente, al tiempo que la región Asia-Pacífico busca activamente comenzar un proceso de integración económica, las relaciones diplomáticas entre los países se mantienen en una especie de “cautelosa pasividad”, con tintes alarmistas si se consideran las reafirmaciones de soberanía territorial de países como China o Japón.

Por otra parte, el interés de Estados Unidos por mantener una presencia en la región ha creado sentimientos encontrados entre los países asiáticos, pues mientras algunos resienten dicha presencia, otros la ven como un contrapeso útil frente al creciente poder de China en la región[26]. Todos estos factores, se estima, influyen en los intentos de integración que han tenido lugar en la región, como veremos a continuación.

2. INTENTOS DE INTEGRACIÓN

Dice López Aymes: “los procesos de integración, aunque siempre implican un grado de negociación, varían en cuanto al alcance de afectación de las estructuras institucionales y, por ende, su economía política”[27]. Naturalmente, debemos entender aquí incluidas a las instituciones jurídicas. Pero, sin importar el grado de afectación, un proceso de integración implica interdependencia, y tal interdependencia implica la necesidad de varios países de acrecentar (e incluso acelerar) el desarrollo de su sistema jurídico, a fin de adaptarse a los cambios negociados[28].

Al obedecer a circunstancias regionales, cada esquema de integración tiende a enfatizar diversas materias, consideradas esenciales para la elaboración de un régimen jurídico regional institucionalizado y, en la medida en que los países cedan facultades regulatorias a un órgano supranacional, un Derecho comunitario. En el caso de Asia-Pacífico, las nuevas áreas de importancia son: protección de la propiedad intelectual e industrial, protección del medio ambiente, inversión extranjera y comercio de servicios[29].

Como mencionamos anteriormente, la heterogeneidad  social y jurídica, así como las tensiones diplomáticas han generado un ambiente que no favorece la integración. Sin embargo, ello no ha impedido que se desarrolle lo que algunos han llamado “la ideología de la integración asiática”[30]. Aunque por lo general esta “ideología” se relaciona con Asia del Este, consideramos que sus características son perfectamente aplicables a toda la región Asia-Pacífico como tal. De acuerdo con Thanadsillapakul, la ideología mencionada ha hecho del desarrollo económico la necesidad y razón de ser de la integración, volviéndose así el desarrollo el rasgo característico del regionalismo en el área[31]. Si se le mira con detenimiento, esto es una consecuencia lógica del hecho de que, como señalamos antes, en Asia-Pacífico las economías se abrieron por decisión de los respectivos gobiernos, que tenían el desarrollo económico en mente cuando implementaron sus políticas liberalizadoras. Una vez abiertas, han sido las fuerzas del mercado las que han marcado el rumbo de su proceso de integración, a diferencia de América Latina, donde este proceso ha sido mayoritariamente político[32].

La ideología fue también hija de la necesidad: el estancamiento de las negociaciones de la Ronda de Doha ha orillado a los países a recurrir a la celebración de tratados de libre comercio para mantener el trato preferencial con sus socios estratégicos. Y esto, a pesar de que antes del año 2000 la idea de integración en Asia-Pacífico era más bien rara, a tono con la aversión de los países a asumir compromisos en instrumentos jurídicamente vinculantes. Así se ha venido creando una red de tratados de libre comercio que conecta a buena parte de la región (gracias, en buena medida, a los tratados celebrados por Singapur con países fuera de Asia[33]), y donde el creciente comercio intrarregional e intra-industrial han sido la prioridad[34].

Pero la red de tratados comerciales ha traído consigo un efecto secundario: la creciente proliferación de los mismos. Más que una red, nos encontramos ahora ante una maraña de tratados que ha dado pie a la superposición de compromisos y estándares contenidos en diversos instrumentos jurídicos, en lo que los académicos han dado en llamar el “Plato de espagueti” (“Spaghetti bowl”). Esta situación presenta problemas tanto para los gobiernos (que ven incrementadas las posibilidades de incurrir en responsabilidad internacional por incumplimiento), como para las empresas (que deben considerar el cumplimiento a los tratados en la compraventa de mercaderías o en la implementación de cadenas de suministro).

Para tratar de hacer frente a esta problemática, ya desde 2004, el Consejo de Negocios del Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) propuso durante su Decimosegunda Cumbre de Líderes la creación de un área de libre comercio de Asia-Pacífico, como respuesta a la proliferación que hemos mencionado. Esto tenía el fin no sólo de reducir costos de transacción, sino también dinamizar la agenda de APEC, en torno a la cooperación económica, la inversión y la liberalización del comercio[35]. Desde entonces, los intentos de integración que han tenido lugar en Asia-Pacífico han tenido como objetivo último la creación de un acuerdo comprehensivo de libre comercio que haga dicha área una realidad, o por lo menos generen las condiciones necesarias para su creación, si bien la idea de integración flotaba en el ambiente desde antes, como veremos a continuación.

Para efectos de claridad en nuestro análisis, presentamos primero nuestras perspectivas de los intentos de integración que han tenido lugar entre los países asiáticos como tal, para luego presentar aquéllos intentos que han involucrado a la región Asia-Pacífico. 

2.1. Intentos de integración en el continente asiático

2.1.1. ASEAN

Intentos serios de integración no fueron realizados hasta que concluyó el periodo de descolonización del continente asiático tras la Segunda Guerra Mundial. El primero de ellos fue ASEAN, creada en 1967 mediante la Declaración de Bangkok y que estuvo conformada en su origen por Filipinas, Indonesia, Malasia, Singapur y Tailandia. En 1984 se unió a la iniciativa Brunei Darussalam; más adelante, en 1995, se suma Vietnam, en 1997 Laos y Myanmar y en 1999 Camboya, completando así a los 10 miembros actuales.

Es difícil pensar en una institución más acorde al modo de pensar asiático que ASEAN. Fundada en los principios malayos de musyawarah (consulta) y mufakat (consenso) para todo lo que tiene que ver con sus principios rectores y sus procedimientos, ASEAN favorece una estructura institucional estrictamente intergubernamental e informal. Contrariamente a lo que se ha llegado a opinar de que ASEAN se convertiría en una artífice de la integración asiática, tras acordar la creación de una Comunidad Económica de la ASEAN (2005) y la aprobación de la Carta de la ASEAN (2008), lo cierto es que, desde su documento constitutivo (una declaración multilateral y no un tratado vinculante), quedó claro que fue pensada como el ‘‘producto institucional para la solución regional de controversias’’[36]. Nada más.  Y aunque ASEAN ha dado origen a otros acuerdos regionales y de integración en la región[37], nunca fue diseñada como un ‘‘régimen jurídico que involucrara un compromiso con alguna forma de integración política”[38].

La evolución de ASEAN fue lenta hasta 1992, cuando se estableció AFTA, el Área de Libre Comercio de la ASEAN[39], entre otras razones debido a que el modesto incremento en la cantidad y precisión de las obligaciones impuestas a los Estados miembros no era acompañado por un incremento en la delegación de soberanía de los mismos a una organización supranacional formal, al tiempo que se evidenció un total fracaso en la negociación de compromisos específicos y vinculantes. Todo ello da cuenta de la generación de políticas económicas que no responden a las necesidades de sociedades marcadas por la desigualdad económica y de industrialización y, sobre todo, de los limitados logros de ASEAN en materia de cooperación económica e integración en el continente[40].

2.1.2. ASEAN+3

Más que un esquema de integración en sí mismo, es en realidad un conjunto de tratados de libre comercio celebrados entre ASEAN y China, Japón y Corea del Sur por separado, en un modelo muy socorrido por ASEAN, llamado oficialmente ASEAN+1 y que los académicos han llamado “de ejes y picos” (“hubs and spikes”). ASEAN+3 surgió de la limitada y decepcionante respuesta de organismos como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial durante la crisis financiera asiática de finales de los 90, la cual orilló a los líderes de ASEAN a reunirse informalmente con sus pares de China, Japón y Corea del Sur, a efecto de estrechar lazos económicos y hacer frente a los choques regionales producidos por la crisis[41].

Los Estados miembros de este esquema conciben ASEAN+3 como “una fuerza motriz para mayor paz, seguridad y prosperidad en la región…con el objetivo a largo plazo de la construcción de una comunidad de [Estados de Asia del Este].[42]” En efecto, dichos países consideran que el esquema contribuye significativamente a mejorar la sustentabilidad de las micro, pequeñas y medianas empresas,[43] establecer cadenas alimenticias de valor clave para los habitantes y garantizar la seguridad energética de la región, así como asegurar una transferencia económica de conocimiento y tecnología.[44] A su vez, el esquema cuenta con centros de promoción de comercio e inversión, turismo e intercambios culturales (los llamados “ASEAN-China Centre”, “ASEAN-Japan Centre” y “ASEAN-Korea Centre”) y actualmente sus miembros se encuentran enfocados en intensificar y expandir sus áreas de cooperación, abarcando incluso temas transversales tales como la superación de la desigualdad existente en materia de desarrollo y la consecución de una efectiva conectividad en la región de Asia del Este.[45]  

Este proceso de integración (si se le puede llamar así, dadas sus características) está siendo liderado por China, cuya economía es la más grande entre sus miembros, y quien considera el mecanismo una óptima opción  para servir de plataforma a la creación del área de libre comercio de Asia-Pacífico. Este modelo, no obstante, presenta obstáculos, entre los que se cuentan la falta en la actualidad de un solo acuerdo regional que supere el actual sistema ASEAN+1 y verdaderamente integre a las economías de ASEAN, no sólo con las de China, Japón y Corea del Sur, sino con las de potenciales miembros del otro lado del Pacífico, para así verdaderamente cumplir con el objetivo principal de un área de libre comercio de Asia-Pacífico.[46] Sin embargo, los Estados parte de ASEAN+3 parecen estar tomando medidas para cambiar esta situación, al apoyar abiertamente otros esquemas de integración en los que participan, especialmente el RCEP, analizado abajo, del cual han expresado un deseo de concluir negociaciones lo más rápido posible, por considerar que el tratado en cuestión detenta gran potencial para impulsar una integración económica regional que tenga a ASEAN como su núcleo, y que, al mismo tiempo, incremente la influencia asiática en el ámbito global.[47]     

2.1.3. RCEP

La Asociación Económica Integral Regional (RCEP, por sus siglas en inglés) surgió en 2004 del esquema denominado ASEAN+6 o Cumbre de Asia del Este. Está conformado por los 13 países miembros de ASEAN+3, más Australia, Nueva Zelanda e India (estos últimos conocidos, en relación con la RCEP, como “Socios Comerciales de la ASEAN”)[48]. Dichos países se reunieron en principio con objeto de ofrecer un espacio para el diálogo político regional, donde se abordasen temáticas relacionadas con la educación, finanzas, energía, etc. En 2013, los 16 países miembros iniciaron las negociaciones del RCEP, tratado que busca “crear un ambiente regional abierto al comercio e inversión que facilite la expansión del comercio y la inversión regionales y contribuya al crecimiento económico y desarrollo globales”[49].

Con el RCEP, los Estados parte esperan fortalecer y profundizar sus relaciones comerciales más allá del actual “modelo de ejes y picos” y así resolver el problema del “Plato de espagueti” a que nos hemos referido antes, aunque sin denunciar los tratados comerciales existentes ni renunciar a los beneficios obtenidos con éstos[50]. En efecto, al estilo del Acuerdo de Asociación Transpacífico, que analizaremos más adelante, lo que busca el tratado es aglutinar los beneficios otorgados por los tratados en vigor en los Estados parte, lo cual en algunos casos se empalmará con algunas negociaciones bilaterales y multilaterales actualmente en curso[51].  Siguiendo sus “Principios y Objetivos Rectores para Negociar la Asociación Económica Integral”, el RCEP abarcará comercio de bienes y servicios, inversión extranjera, cooperación económica y técnica, propiedad intelectual e industrial, competencia económica y solución de controversias, así como solución de cuestiones jurídicas, institucionales y de otra índole que se identifiquen en el curso de las negociaciones[52]. Ciertamente, el mayor problema para las partes ha sido la negociación de modalidades para la eliminación de barreras arancelarias[53]. Con diez rondas celebradas a la fecha, los Estados parte han acordado extender las negociaciones, a fin de resolver todas las cuestiones pendientes en el primer semestre de 2016[54].

Por otro lado, el RCEP reconoce el papel central de ASEAN en la construcción de una arquitectura regional, expresando el interés de sus miembros de contribuir a la integración regional. El esquema busca, entre otras cosas, beneficiar a sus miembros a través del aumento de las cadenas globales y regionales de valor, el libre comercio e inversión y un incremento en el crecimiento que se traduzca en desarrollo económico, especialmente entre los miembros menos desarrollados[55], al tiempo que se negocia un trato diferenciado para estos últimos y una cooperación técnica y económica tendiente a reducir sus deficiencias. Todo lo anterior, en consistencia con el marco jurídico de la Organización Mundial del Comercio. El principal beneficiario del RCEP es Japón, pues la presencia de mercados tan grandes como la India y de economías importantes como las de Australasia equilibran la predominancia y liderazgo chinos presentes en un ASEAN+3. No obstante, al igual que este último esquema, para poder cumplir con el objetivo principal de un área de libre comercio de Asia-Pacífico, debería incluir a miembros del Pacífico americano, lo que no hace[56].

2.1.4. Tratado de Libre Comercio China-Japón-Corea del Sur

Este esquema presenta la peculiaridad de haber surgido de una iniciativa académica. En 2002, instituciones académicas de China, Japón y Corea del Sur propusieron realizar un estudio acerca de la factibilidad de celebrar un tratado de libre comercio entre los tres países, estudio que se realizó entre 2003 y 2009. A finales de 2009 se alcanzó oficialmente consenso entre los gobiernos, universidades y empresas de los tres países sobre el inicio del estudio de factibilidad mencionado, entregándose un reporte final en diciembre de 2011.

En marzo de 2013 se llevó a cabo la primera ronda de negociaciones del tratado de libre comercio como tal, durante la cual se establecieron las reglas y principios básicos de las negociaciones. Igualmente se estableció el listado de productos que no serían incluidos para la reducción o eliminación de barreras arancelarias, así como de aquellos productos para los cuales se crearían negociaciones bilaterales y trilaterales, y se acordó negociar trilateralmente las áreas de servicio e inversión extranjera. Durante la segunda ronda, llevada a cabo entre julio y agosto de 2013, se trataron el comercio de bienes y servicios, procedimientos aduaneros y las políticas de competencia[57].

Y desde entonces, las negociaciones parecen haberse estancado, con la más reciente ronda de negociaciones (8va), celebrada en septiembre de 2015, tratando prácticamente las mismas cuestiones, más inversión.[58] A esto debemos añadirle el comercio decreciente entre los tres países durante el año mencionado[59] y, sobre todo, la próxima entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre China y Corea del Sur,[60] que le da a este último beneficios en el mercado chino que no está dispuesto a perder al tener a Japón como competidor gracias a un tratado trilateral, lo que ha llevado a Corea a ser más reticente a la hora de negociar concesiones[61]. El país nipón, por su parte, ha propuesto barreras prácticamente insuperables para acceder a su mercado, lo que desincentiva a los otros dos países[62].

Aunque este tratado de libre comercio no se perfila como una plataforma para la creación de un Área de Libre Comercio de Asia-Pacífico, el hecho de que los Estados-parte sean tres de las economías más grandes e importantes de la región podría contribuir al proceso de integración, comenzando por potenciar el RCEP…si es que logra salir del estanco en el que actualmente se encuentra.

2.2. Intentos de integración en la región Asia-Pacífico

2.2.1. APEC

APEC surgió en 1989 como una agrupación intergubernamental que, como ASEAN, opera con base en el consenso, el acuerdo de compromisos no vinculantes, el diálogo y la igual consideración a las opiniones de todos sus miembros (21 actualmente, de ambos lados del Océano Pacífico). Por tanto, APEC no contempla obligaciones exigibles a sus miembros contenidas en tratados[63].

Desde su creación, APEC ha trabajado para reducir las barreras arancelarias, optimizar las economías e incrementar las exportaciones, aumentando el crecimiento económico y la prosperidad de la región y fortaleciendo la comunidad Asia-Pacífico.  Hoy, APEC se ha vuelto el principal foro regional para estos fines en Asia-Pacífico[64].

Un elemento clave en la actividad de APEC es lo que se ha denominado las “Metas de Bogor”, adoptadas en la Cumbre de APEC celebrada en Bogor, Indonesia, en 1994. Las metas consisten en enfocar esfuerzos a la estandarización de políticas y la cooperación técnica y económica, para así crear un medio que permita “un libre y abierto comercio e inversión en Asia-Pacífico para el 2010 para las economías industrializadas y para el 2020 para las economías en desarrollo”[65].

Pero, con lo loable que la actividad de APEC pueda sonar en teoría, es su propia naturaleza lo que ha sido su perdición. Al ser un foro de concertación informal que extiende sus beneficios gratuitamente a terceras partes, y no un organismo internacional formal que cuente con un órgano ejecutivo y uno de solución de controversias permanente, APEC está estructuralmente impedida para hacer frente a las crisis de cuyos efectos está llamado a proteger a sus miembros (el caso más evidente ha sido la crisis asiática de finales de los años 90) y que ha generado que sus miembros deban rodearlo con esquemas como la celebración de tratados comerciales bilaterales. En otras palabras, la inefectividad de APEC ha sido otra poderosa razón para que el proceso de integración en Asia-Pacífico se encuentre donde está: con múltiples esquemas no siempre complementarios que claman atención y con un “Plato de espagueti” con obligaciones superpuestas que representan una carga y no un aliciente al comercio internacional.

El éxito inicial de APEC se debió a su vinculación con la Ronda Uruguay de la Organización Mundial del Comercio. Como señala Anguiano,

(…) fue gracias a que los países miembro del entonces GATT, que también actuaban en APEC, lograron ponerse de acuerdo, que finalmente se destrabaron las negociaciones de Ginebra. Por otra parte, la conclusión exitosa de la Ronda Uruguay, en parte fue inducida por acuerdos alcanzados en APEC y una vez que entró en vigor lo negociado en Ginebra, las economías integrantes de APEC, salvo algunas excepciones, simplemente trasladaron lo concedido en las negociaciones del GATT a sus “planes individuales de acción” en Asia-Pacífico (…)[66].

Pero hoy, al encontrarse paralizada la Ronda de Doha, APEC carece de la sustancia que le dé razón de ser a su función concertadora, y por tanto ha caído en una mera repetición de reuniones de alto nivel, llenas de una retórica optimista, donde se programan reuniones clave para tratar temas sensibles y donde se acuerdan compromisos imposibles de cumplirse en un mero foro político, pues no se negocian intercambios de concesiones comerciales[67].

Todo lo anterior ha generado un desencanto hacia APEC, principalmente de los países asiáticos, aunque no de Estados Unidos. Sin embargo, las aspiraciones de este país para con APEC en lo que a la liberalización del comercio regional se refiere se han visto prácticamente destruidas desde que miembros importantes como China, Japón, Indonesia y Malasia anunciaron que eran incapaces (o simplemente estaban indispuestos) para cumplir con las Metas de Bogor o los estándares acordados en la Iniciativa APEC para la Temprana Liberalización Sectorial Voluntaria[68].

2.2.2 Alianza del Pacífico

Surgida el 28 de abril de 2011 a partir de una iniciativa presentada el año anterior por el entonces presidente peruano Alan García, la Alianza del Pacífico existe formalmente desde el 28 de julio de 2015, cuando entró en vigor su Acuerdo Marco[69]. Se encuentra conformada por Chile, Colombia, México y Perú. Esta iniciativa busca no sólo construir un área de integración profunda para avanzar progresivamente hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas[70], sino impulsar el libre desarrollo e incrementar la competitividad de las diferentes economías, logrando así un mayor bienestar, la superación de la desigualdad socioeconómica y la inclusión social de sus habitantes[71]. Sobre todo, la Alianza busca servir como un modelo de integración para la región y como una plataforma para impulsar el inicio (y volverse el escenario) de las relaciones comerciales con otros grupos regionales y países del mundo, especialmente con Asia-Pacífico[72].

Para ello, la Alianza ha comenzado por suscribir en 2014 un Protocolo Adicional, parte integrante de su Acuerdo Marco y que establece un área de libre comercio entre los Estados parte, pendiente de entrar en vigor[73]. Asimismo, la Alianza ha venido enfocando sus esfuerzos en las áreas de migración, movilidad académica y estudiantil, cooperación policial, aduanero, unificación de las bolsas de valores, mayor interconexión física y eléctrica, apoyo a otras iniciativas de integración y mecanismos de solución de controversias[74].

Aunque sus intenciones son buenas y parece tener una estrategia planificada, el problema de la Alianza del Pacífico es que no aporta nada nuevo a los procesos de integración regionales. En general, propugna los mismos principios y objetivos de los esquemas arriba analizados, con lo que la única diferencia es que ésta es una iniciativa latinoamericana. Tan es así que dicha iniciativa está diseñada para basarse en (y coexistir con) los acuerdos económicos, comerciales y de integración en vigor entre los estados partes a nivel bilateral, regional o multilateral[75].

En estas circunstancias, quizá hubiera sido más productivo que los cuatro países miembros repensaran su participación en los esquemas de integración o cooperación existentes. La otra posibilidad, claro está, es que dichos países sólo busquen promocionar su comercio e inversión en grupo en Asia-Pacífico, con lo que tendríamos que su objetivo de servir como un modelo regional de integración es poco más que una mera declaración política, como quizá pudiera concluirse si se analiza la naturaleza de la intensa campaña de promoción de sus avances, turismo, oportunidades de exportación e inversiones, así como de establecimiento de oficinas comerciales en diversos países en que parece centrarse últimamente la Alianza[76], y que no dice mucho sobre la integración como tal.

2.2.2. Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP)

El más reciente intento de integración. Este acuerdo desciende del Acuerdo Estratégico de Asociación Económica Transpacífica (TPSEP, por sus siglas en inglés), que había sido propuesto originalmente por Chile, Singapur y Nueva Zelanda en la Cumbre de APEC llevada a cabo en Los Cabos, México, en 2002. Brunei se adhirió al proyecto en 2005 y al año siguiente iniciaron oficialmente las negociaciones. Australia y Perú anunciarían su participación en 2008.

El TPSEP siguió un ritmo lento y sin mucho impacto en la región hasta 2008, año en que el entonces presidente estadounidense George W. Bush expresó ante su Congreso interés en el TPSEP, por lo que el siguiente año Estados Unidos anunciaría formalmente su intención de unirse a las negociaciones, con su presidente Barack Obama argumentando, durante un discurso en Tokio, Japón que: “el crecimiento de organizaciones multilaterales puede fomentar la seguridad y prosperidad de la región”[77], pasando el TPSEP a ser conocido a partir de ese momento como Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP).

Para Estados Unidos era importante unirse y liderar las negociaciones, pues le supone beneficios derivados de un aumento en las exportaciones estadounidenses, generación de nuevos empleos y mayores ingresos estatales. En 2010, las negociaciones del ahora TPP comenzaron formalmente entre Estados Unidos, Australia, Perú, Singapur, Chile, Nueva Zelanda y Brunei, con Vietnam como observador. Ese mismo año Malasia ingresó a las negociaciones y Vietnam decidió participar activamente, mientras que Japón, sorteando mucha oposición interna, y Canadá anunciaron su ingreso al acuerdo. En noviembre de 2011, durante la Cumbre de APEC en Hawái, los países miembros del TPP anunciaron formalmente el marco jurídico y el objetivo de construir un Área de Libre Comercio Transpacífica, comprometiéndose a consolidar el acuerdo en el corto plazo[78].

Mientras tanto, en un intento por recobrar legitimidad como facilitador de la integración en Asia-Pacífico, APEC ha servido como el foro que ha permitido el acercamiento de los miembros del TPP, pues su Consejo de Negocios lo considera, al igual que al RCEP, como uno de los caminos más prometedores hacia la integración en Asia y la creación de un área de libre comercio de Asia-Pacífico[79].

Al final, los miembros de APEC que tomaron parte en la negociación del TPP fueron Australia, Brunei Darussalam, Canadá, Chile, Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur, Estados Unidos y Vietnam[80]. Tras muchos estancamientos, los miembros antedichos anunciaron la conclusión de la negociación del tratado el 4 de octubre de 2015[81]. Actualmente el TPP se encuentra en un proceso de revisión legal y autenticación en cada uno de los países miembros, a fin de preparar el tratado para su firma en 2016. A partir de ahí, el TPP se someterá a los procesos de aprobación y ratificación de todos los congresos nacionales, y se espera que entre en vigor en el mismo año[82].

Ahora, sin pretender expresar aquí un apoyo al acuerdo (pues precisamente una de sus características más criticadas ha sido la falta de transparencia, que sólo hasta ahora ha permitido aquilatar de forma exacta los alcances jurídicos del instrumento negociado)[83], parece que el liderazgo americano, que expandió los alcances jurídicos del TPP de ser un instrumento con compromisos vagos, estándares bajos y poco vinculante (o sea, al estilo asiático), ha imprimido al acuerdo del potencial que necesita para servir de plataforma al área de libre comercio de Asia-Pacífico, pues busca: a) ser un acuerdo transregional, que busca integrar en un solo esquema países de ambas cuencas del Pacífico; b) ir más allá de un tratado convencional de libre comercio, tratando asuntos relacionados con servicios, compras del sector público, competencia económica, comercio electrónico, inversión extranjera, innovación y cadenas de valor; y c) acabar con el problema del “Plato de espagueti”, por medio de la consecución de un acuerdo regional multilateral[84].

Sin embargo, los mismos rasgos que hacen del TPP un tratado comercial “de próxima generación” son los que podrían convertirse en un lastre para su éxito tras su entrada en vigor. En efecto, con la entrada de Estados Unidos al acuerdo vino la presión para elevar los estándares requeridos a los nuevos miembros, lo que ha generado que los miembros menos desarrollados de ASEAN, como Camboya, Laos y Myanmar, que de por sí no forman parte de APEC, intenten siquiera unirse al TPP. Otro problema es la excesiva inflexibilidad de algunos miembros como Japón, Malasia los Estados Unidos y el mismo México en temas clave como las patentes farmacéuticas, lácteos y el sector automotriz[85].

Además, se ha criticado que, a pesar de pretender ser más comprehensivo, estricto y detallado que todos los intentos previos de la región no deja de ser un mero tratado de libre comercio que no involucra nada parecido a un esquema como el que actualmente tiene la Unión Europea[86], a pesar de que el borrador mismo del tratado exprese que busca “mejorar aún más la integración económica regional y crear las bases de un Área de Libre Comercio del Asia Pacífico”[87]. Finalmente, la ausencia de economías importantes como la de la India o China a todas luces impiden hablar del TPP como un esquema verdadera y efectivamente plurilateral[88], y por tanto de una posibilidad real de integración a largo plazo, aunque se llegase a conformar el área de libre comercio de Asia-Pacífico a mediano plazo.

El caso de China merece una mención especial, tanto por los alegatos de que el TPP se ha hecho con China en mente, como por ser la ausencia que más resiente este esquema, dado el tamaño de la economía de ese país. El TPP ha sido duramente criticado por los académicos chinos, que lo tachan de “estratagema para contener el ascenso de China”[89], mientras curiosamente olvidan que el RCEP ha sido patrocinado por China con el mismo fin de contener la expansión de Estados Unidos en Asia.  Sea como fuere, varios analistas observan que el hecho de que las negociaciones y rubros contenidos tengan como destinatario final a China no significa que se busque contener a ésta, sino constreñirla para darle acceso sólo si acepta las reglas previamente negociadas[90]. Ciertamente, los Estados Unidos (y el mismo TPP) contemplan que este último está abierto a todos los miembros de APEC, siempre que se cumplan con los estándares negociados, y han incluido en su invitación a la República Popular, para que esta decida si se une y cuándo[91].

Más preocupantes resultan los alegatos de que el TPP es en realidad una estrategia geopolítica de Estados Unidos, que busca utilizar las nuevas reglas de comercio e inversión contenidas en el tratado para ampliar y profundizar su supremacía en Asia, conteniendo a China mientras se convive con ella y se obtienen los beneficios de su gran dinámica económica, científica y política, o lo que es peor, que se trata simplemente de un “golpe corporativo” (“corporate coup”), en el que las llamadas “partes interesadas” (“stakeholders”), que son en realidad las grandes empresas transnacionales, no buscan facilitar el comercio, reducir los monopolios internacionales o crear cadenas de suministro transfronterizas, sino “defender sus intereses y apuntalar institucionalmente su control sobre las opciones de desarrollo doméstico, a veces a costa del interés de la sociedad y las posibilidades de elevar la capacidad tecnológica de los países menos avanzados”[92]. Desgraciadamente, dada la falta de transparencia que hemos mencionado arriba, existe una posibilidad grande de que cuando se resientan los efectos de la implementación de lo negociado, sea ya muy tarde para revertirlos.

En los párrafos anteriores hemos ofrecido un panorama general de los intentos de integración que han tenido lugar, tanto en el continente asiático, como en la región Asia-Pacífico. Hemos visto una gran diversidad de esquemas, que no obstante los principios en los que se fundan y las buenas intenciones expresadas en un sinfín de cumbres, foros, reuniones de alto nivel, etc., han servido de poco para impulsar el proceso de integración regional. Hemos visto que los problemas que enfrentan los intentos de integración son diversos y, sin embargo, se reducen a un defecto en común: el bajo nivel de legalización existente en Asia-Pacífico, principalmente entre los países asiáticos, que no permite generar compromisos, ni asumir estándares altos en los tratados que se negocian, ni generar una sinergia regional que coadyuve a la modernización de los sistemas jurídicos. Pero sobre todo, no permiten que la integración en Asia-Pacífico deje de ser un fenómeno político o económico para convertirse en uno jurídico, como sí ocurrió en Europa y que llevó a la aparición de un Derecho comunitario y supranacional, un orden jurídico distinto a los Derechos internos de los miembros de la Unión Europea y al Derecho Internacional.

El concepto de legalización[93] se refiere al deber jurídico de los Estados de cumplir con obligaciones contenidas en tratados, convenios u otros cuerpos normativos vinculantes (dimensión de la obligación), al hecho de que dichas obligaciones deben detallar claramente los derechos y los deberes de los Estados firmantes (dimensión de la precisión) y a la existencia de un órgano imparcial que interprete los instrumentos jurídicos mencionados y dirima las controversias entre los diversos Estados-parte (dimensión de delegación)[94]. Estas tres dimensiones son precisamente las que encontramos ausentes en Asia-Pacífico, donde las obligaciones formales han sido limitadas, favoreciendo principios y códigos de conducta sobre instrumentos jurídicos y donde las controversias se resuelven por medios diplomáticos y no legales[95]. Por supuesto, ante la ausencia de instrumentos jurídicos vinculantes, es imposible juzgar si un Estado-parte ha incurrido en incumplimiento por violar las normas contenidas en tales instrumentos, o bien, por la falta de armonización de sus normas internas con los mismos, y por tanto carece de sentido contar con un órgano permanente de solución de controversias[96].

Hay que entender algo: las preferencias institucionales de los países son expresión de normas culturales arraigadas, concretadas en los Derechos internos y en su implementación. Los intentos de integración que hemos visto arriba dejan entrever una desconfianza hacia la noción de legalización, la cual es de corte occidental[97]. Ello es todo lo más evidente en los esquemas generados en Asia (aunque también se refleja en APEC), y debe tenerse en mente que, como señalábamos al inicio de este trabajo, uno de los rasgos más característicos de la mentalidad asiática es su aversión al conflicto. 

Es cierto que ha tomado fuerza la percepción que, en años recientes, los gobiernos de Asia-Pacífico se han venido habituando a celebrar tratados y convenios internacionales como medio para lograr sus objetivos nacionales y, con ello, el uso de los mecanismos de solución de controversias contenidos en dichos tratados. Ello es utilizado por autores como Suami para considerar que Asia-Pacífico está en el camino hacia una mayor legalización en la región[98]. Sin embargo, incluso si esto fuera cierto, no favorece un proceso de integración real, pues los países que negocian los diversos esquemas ni siquiera tocan el ingrediente que estimamos más importante en cualquier proceso de integración: la cesión de soberanía a un órgano supranacional.

Así, incluso el TPP, que por su exhaustividad y estricción cumpliría con las tres dimensiones de la legalización, no toca los temas de cesión de soberanía o de supranacionalidad, a pesar de sus implicaciones geopolíticas.  Ante todo, una verdadera integración, entendida como una que no sólo baje o elimine aranceles, sino que promueva de forma sostenida el libre intercambio de todos los factores de producción, implica tal cesión a un órgano supranacional que genere Derecho comunitario y que a su vez lleve a una armonización de los sistemas jurídicos en al menos aquellas materias que se haya acordado dejar a la comunidad, lo cual va de la mano con el nivel y tipo de integración buscados por los Estados-parte[99].

Por otro lado, no debemos perder de vista que, sea cual sea el esquema de integración que termine prevaleciendo en Asia-Pacífico, el punto de celebrar instrumentos jurídicos que implementen tales esquemas es reemplazar los tratados comerciales celebrados con anterioridad, pero no reemplazar sus beneficios. Esto parece ser algo que varios países, comenzando por Estados Unidos, no consideran al negociar los esquemas. En efecto, muchos países en la región desean un acuerdo que acabe con el problema del “Plato de espagueti”, pero al mismo tiempo pasan por alto los derechos y obligaciones contenidos en los tratados en vigor con sus socios comerciales, bajo la impresión de que así evitan renegociar los privilegios contenidos en dichos tratados.

Aunque es entendible la actitud de dichos Estados, debe señalarse que ambos objetivos son mutuamente excluyentes: a menos que se señale expresamente que el nuevo acuerdo sustituye expresamente a los tratados existentes, dándolos por terminados, al tiempo que se garantiza durante las negociaciones que los beneficios se transportarán íntegros al mismo, no se estima posible celebrar un nuevo acuerdo que sea benéfico para todas las partes. Esto es así, porque la celebración de un nuevo tratado en la misma materia acarrea la terminación de los tratados en vigor si hay elementos para concluir que esa fue la intención de las partes, o existe una incompatibilidad tan grande que evita que los tratados coexistan[100]. En otras palabras, en lo que no se repara, es en el hecho de que con la celebración de un nuevo tratado viene la novación de los derechos y obligaciones contenidos en los tratados de libre comercio en vigor en Asia-Pacífico,[101] lo que a su vez podría implicar una pérdida en los beneficios ya obtenidos si no se revisan antes los tratados en vigor.

Ahora bien, lo anterior se presenta asumiendo que en verdad ocurra una sustitución de los tratados en vigor. De lo contrario, la aplicación de éstos será en lo que no se contrapongan con el nuevo acuerdo[102], y está de más decir que  el cumplimiento de dos o más instrumentos resulta una carga adicional para los Estados negociantes y una agravación del problema del “Plato de espagueti”, puesto que cada Estado miembro del bloque deberá siempre estar cuidando que los respectivos tratados de los que forma parte no entren en conflicto con el nuevo acuerdo en su aplicación, para lo cual habrá de vigilar el contenido de las normas de Derecho interno, y su aplicación por los órganos judiciales, so pena de incurrir en incumplimiento.

Sea como fuere, el que tratados como el TPP señalen expresamente que es la intención de las partes que el tratado en cuestión coexista con los tratados en vigor, reafirmando los derechos y obligaciones contenidos en estos últimos resulta, a nuestro juicio, una solución muy pobre para lidiar con las cuestiones descritas en los párrafos anteriores[103]. Naturalmente, para Estados Unidos o cualquier otro país, la novación sólo es aceptable si los beneficios adquiridos se canjean por otros mejores.

Más aún, mientras Estados Unidos mantenga una posición inflexible en cuanto a mantenerse alejado de tratados que no cuenten con una estricta legalización, los países asiáticos seguirán propugnando por tratados de corte asiático, flexibles y no vinculantes[104]. Y ello, a pesar de que así sacrifican una oportunidad valiosa de utilizar el TPP, o cualquier otro esquema de integración, como un medio para promover reformas estructurales, como ocurrió con México tras la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, o con China tras su ingreso a la Organización Mundial del Comercio[105]. No obstante lo anterior, los mayores retos que enfrenta la integración en Asia-Pacífico no provienen del lado americano del Pacífico, sino del asiático, como veremos en la sección siguiente.

3. RETOS PARA LA INTEGRACIÓN EN ASIA-PACÍFICO

Para comprender por qué la integración en Asia-Pacífico no logra cristalizar, y el rol que los países asiáticos juegan en dichos retos, es necesario entender cuatro cambios fundamentales en el panorama económico del continente: (i) la crisis financiera asiática de 1997, que llevó a la institucionalización de una cooperación económica más estrecha entre ASEAN, China, Japón, y Corea del Sur en el esquema ASEAN+3 -analizado arriba-, así como el nacimiento de la Iniciativa Chiang Mai, que llevó a la República Popular al centro de la palestra continental; (ii) el surgimiento de China como el principal motor del crecimiento asiático; (iii) el fracaso de APEC como el instrumento para fomentar la liberalización del comercio en Asia; y (iv) la incapacidad de la Ronda Doha para hacer progresos en la disminución de barreras arancelarias[106]. Podemos ver que estos cambios han tenido lugar en épocas recientes, y justo es decir que son estos cambios, aunados a los rasgos comunes de la idiosincrasia asiática que analizamos al principio de este trabajo, los que han determinado las posturas y decisiones que los diferentes gobiernos han tomado.

Habiendo dicho lo anterior, analicemos los retos que se presentan actualmente para poder implementar un esquema de integración en la región.

3.1. Intereses nacionales por sobre los regionales

Un vistazo al estado que guarda el proceso de integración del continente asiático como tal basta para darse cuenta que los diversos países no cooperan en tareas conjuntas si de ello no se deriva un impacto directo favorable en sus políticas internas. Esta situación se presenta incluso en asuntos que nada tienen que ver con la integración. Asia no se caracteriza por ser un continente con una vocación hacia el multilateralismo, ni una gran participación en los organismos internacionales. Tampoco ha sido un continente decisivo para la creación de doctrina internacional o reglas de Derecho Internacional consuetudinario. Si un país asiático decide entrar en negociaciones, principalmente en lo que concierne a otorgar concesiones en sectores sensibles de la economía, es más por presiones internas que por una espontánea voluntad de tratar con extranjeros.

Y, sin embargo, es innegable que, aún con esta falta de vocación al multilateralismo, ha habido una proliferación de tratados de libre comercio bilaterales en Asia. Esta proliferación se ha venido dando desde hace dos décadas y no da signos de terminar, mientras que sí ha relegado a los tratados multilaterales o regionales a un segundo plano. Ahora, esto no se ha debido solamente a circunstancias originadas en el continente asiático, sino globales. En efecto, como referimos anteriormente, el estancamiento de la ronda Doha forzó a los gobiernos a buscar rutas alternas para estrechar lazos económicos y hacer frente a la crisis económica de finales de los 90, pero no es menos cierto que el aumento de tratados de libre comercio en otras regiones del globo impuso gran presión a los países asiáticos (principalmente de Asia del Este) para seguir esta tendencia y volverse candidatos más idóneos para celebrar tratados de libre comercio (mientras buscaban consolidarse como economía dominante en la región), a través de otorgar trato preferente a exportadores y empresas transnacionales y efectuar reformas en materia de comercio exterior e inversión extranjera, entre otras medidas[107].

Por lo que toca a los esquemas regionales, las posturas con respecto a la cooperación económica intrarregional se han polarizado, precisamente por la proliferación de tratados comerciales bilaterales[108]. Observamos que, por un lado, los países asiáticos expresan una preferencia por iniciativas y esquemas de integración informales (como ASEAN o APEC), y sin embargo algunos de ellos acceden a participar en esquemas con un alto nivel de legalización como el TPP, donde hay una serie de obligaciones detalladas y estrictas (el llamado “estándar de oro” (“gold standard”) exigido por los países desarrollados en los tratados comerciales, que firman mecanismos de solución de controversias, y lo más importante, un sistema de rendición de cuentas por medio del cual puede demandárseles el cumplimiento de los estándares mencionados. En este contexto, habría que preguntarse a qué obedece dicha polarización.

La explicación es simple: realismo político. En este caso, Asia ha hecho gala de gran pragmatismo, en favor de sus industrias nacionales[109]. De esto se sigue que los países han adoptado la legalización occidental por una elección instrumental y estratégica, al menos parcialmente. Instrumental porque está desprovista de toda influencia de la idiosincrasia asiática que ya referimos: es sólo un medio para llegar a un fin. Estratégica porque la elección de diversos niveles de legalización obedece a las capacidades y acciones que tomen los otros Estados-parte con que negocien, una vez entrando en vigor el esquema en cuestión[110]. En otras palabras, en Asia, más que en otras regiones, si los países se sientan a negociar es con una serie de beneficios en mente, a corto o largo plazo si se quiere, pero de antemano palpables.

Lo anterior nos lleva a pensar que el hecho de que las naciones asiáticas busquen potenciar casi exclusivamente (esto es, contra todos y a costa de todos) sus agendas política y económica y favoreciendo con ello a sus industrias nacionales significa también que, a diferencia de Europa, existe una falta de interés de las economías más importantes de la región en que aquéllas menos desarrolladas avancen por el mismo camino al mismo ritmo, lo cual sería necesario para cualquier esquema de integración exitoso. Lamentablemente, para las naciones desarrolladas del continente sólo es de interés negociar con sus contrapartes sumidas en el atraso en la medida en que éstas colaboran con sus procesos de producción, ya sea proporcionando materias primas, partes intermedias para ensamblaje o productos terminados para su exportación, o bien, destinos de inversión para mantener activos sus capitales[111], siendo China el caso paradigmático[112].

Por el contrario, la reciente crisis de la moneda común y la recesión experimentada en Europa resaltaron la reputación de la Unión Europea como un socio económico confiable, pues en palabras de Vernygora, “cuando un miembro se tambalea, los otros ayudan”[113]. Es esta filosofía la que ha permitido a la Unión volverse el gigante económico de influencia mundial que es hoy, y que pudo levantarse en un lapso de tiempo relativamente corto, a pesar de haber padecido dos guerras mundiales en su territorio.

3.2. El factor China

La decisión de China de someter su economía a las fuerzas del mercado en 1992 alteraría significativamente las dinámicas que se habían generado hasta ese momento en materia de integración. En efecto, fue dicha decisión la que derivaría en el meteórico ascenso y la creciente prominencia de China como un jugador regional, al transformar al país en “la fábrica del mundo” y el destino más importante de las exportaciones de materias primas y partes intermedias para ensamblaje de los otros países asiáticos, para convertirlos en productos terminados y exportarlos a los mercados finales, particularmente Estados Unidos y Europa[114].

China es un actor de gran importancia, tanto en el continente como en la región Asia-Pacífico, y no sólo por el tamaño de su mercado, sino también por ser el primer socio comercial de la mayoría de los países de la región. Es por ello que, como señalamos en la sección anterior, se ha argumentado que algunos esquemas de integración están encaminados no a lograr un libre flujo de bienes, servicios, personas y capitales, sino a contener el creciente dominio de China en la región. Esta percepción se ha hecho particularmente patente en el caso del TPP, actualmente en revisión para firma de los respectivos mandatarios.[115] Por su parte, China ha sido clara a través de los años en que no gusta de ser arrastrada a dinámicas de negociación que no dicta, o que atenten contra las políticas de desarrollo diseñadas en Pekín.

Sin embargo, China también ha dado señales de saber cuándo conviene no quedar fuera del grupo. El ingreso de Japón a las negociaciones del TPP, la coincidente (¿o consecuente?) manifestación de interés del gobierno chino por estudiar su propia entrada “bajo términos mutuamente beneficiosos” cuando esto ocurrió y la reciente manifestación de interés de Corea del Sur por acceder al TPP, cuando acababa de firmar su propio tratado de libre comercio con China,[116] todas demuestran poderosamente este punto. Asimismo, cabe mencionar que entre los promotores de la reforma china, hay aquéllos que ven la presión externa (por ejemplo, aquélla que derivaría de formar parte de esquemas como el TPP), como una manera de materializar las reformas internas, del mismo modo que la presión de su entrada a la Organización Mundial del Comercio ayudó a potenciar los cambios institucionales y económicos que han dado al país su poderío actual[117].

Pero, a pesar de la posición de China y su manifestación de interés en participar en esquemas multilaterales o regionales, en realidad mucha gente no quiere tratar con China más que lo necesario. Por lo mismo, China es un poder parcial, un país solitario sin amigos reales. Las razones son expuestas por Roldán de modo magistral: la estrecha relación de China con países como Pakistán o Corea del Norte, que motiva desconfianza en otros países; el hecho de que cuando China ejerce su diplomacia internacional lo hace sólo en búsqueda de su interés nacional y el elemento común de sus actividades globales y política exterior es su propio desarrollo económico; el gran superávit comercial de China, que ha contribuido directa o indirectamente a pérdidas de trabajo masivas en muchos países, lo que constituye un factor determinante en el detrimento de su imagen en Europa y América Latina; el crecimiento y modernización de su desarrollo militar, que genera desconfianza en Asia y el resto del mundo; su política incierta en derechos humanos; el crecimiento económico de China, que es admirado en el mundo, mientras que su modelo político no despierta la misma admiración; la gran contribución de China al empeoramiento del calentamiento global[118].

Ahora, la ambiciosa agenda de reforma económica del gobierno de Xi Jinping, que comenzó a implementarse a finales de 2013, incluye un mayor compromiso con la liberalización financiera, mayores protecciones de los derechos de propiedad en el campo, una mayor apertura de los diversos sectores de la economía a las fuerzas del mercado y al capital privado, un control más estricto del cumplimiento de la ley tanto por nacionales como por extranjeros y, sobre todo, una cruzada contra “los intereses creados” en todo el país[119]. Aunque con prudente escepticismo (pues en China, el mayor interés creado es el del Estado mismo que busca implementar la reforma, con su excesiva participación en sectores prioritarios de la economía, su control de la paridad del yuan, etc.), quizá convenga esperar a ver los resultados de las nuevas políticas. Si son llevadas a buen término, podrían posibilitar mayor participación de China en el proceso de integración regional, y significar la diferencia entre una implementación exitosa y un mero cúmulo de buenas intenciones. Precisamente la ausencia de China de los esquemas de integración generados hasta ahora en el continente y en Asia-Pacífico ha resultado ser un obstáculo, como enseguida veremos.

3.3. Falta de presencia de las economías más importantes en el proceso de integración regional

La decisión de las naciones asiáticas de otorgar primacía a los intereses nacionales por sobre los regionales no ha derivado solamente en un obstáculo para la integración, sino en una falta de presencia de China, Japón y Corea del Sur, tres de las economías más importantes de Asia-Pacífico, de varios de los esquemas (o intentos) de integración que han sido generados hasta ahora por los mismos países de la región. Si uno lo mira pragmáticamente, ello no es de sorprenderse, puesto que gobiernos al frente de países que perfectamente pueden lograr la ejecución de sus políticas debido al tamaño de su población y economía difícilmente tendrán interés en participar en esquemas en los cuales siempre es necesario aportar extra para subvencionar la etapa de transición que supone el ingreso de los países menos desarrollados, o bien, subsidiar la permanencia de éstos en caso de crisis.
Sin embargo, la falta de presencia de China, Japón y Corea del Sur ha generado otro problema: la falta de inercia de los demás países para unirse en un bloque. En efecto, se percibe un desencanto y hasta desconfianza en la región Asia-Pacífico en cuanto al aumento de poderío económico que pudiera traer un esquema que no contemple a estas economías, por lo cual cada país en la región prefiere tratar con ellos directamente, dejando los esquemas regionales en el ámbito de las buenas intenciones. Ahora, debemos apuntar que esta situación no ha sido producto solamente de un problema de actitud; hay varias circunstancias que han actuado como fuerzas centrífugas en el proceso de integración en la región, debilitando la cooperación intrarregional y que dificultan la implementación de cualquier esquema de integración. Por un lado, la mayoría de los países asiáticos fincaron el desarrollo de sus economías en las exportaciones, por lo que hoy dependen demasiado de los mercados extranjeros[120]. Por el otro, algunas empresas transnacionales, en aras de una más eficiente y racional producción, comenzaron a transferir sus bases de producción, primero fuera de ASEAN y luego fuera del continente e incluso fuera de la región Asia-Pacífico[121].

Si bien ASEAN es la que más camino andado tiene en la cuestión integracionista en Asia, mientras que el TPP, al haber surgido de APEC y estar liderado por Estados Unidos, presenta posibilidades para imbuir de nueva fuerza al proceso de integración en Asia-Pacífico, el tamaño de la población y las economías de los países miembros en ambos esquemas dista mucho de estar en una posición de compensar la ausencia de China, Japón y Corea del Sur para una mayor participación en el mercado global y un mayor peso político en la comunidad internacional, particularmente frente a la Unión Europea, Estados Unidos o las mayores economías de América Latina. No se puede subsanar una ausencia de tal magnitud, ni siquiera teniendo en cuenta que los tres gigantes asiáticos tienen relación con los países miembros  antedichos, ya sea por separado, o a través de la APEC.

Sobra decir además que, de los esquemas analizados en la sección anterior, el proceso de integración regional debe ser calificado como uno de integración negativa, entendida como una habilidad para crear la estructura básica de un esquema de integración y eliminar todo tipo de barreras al comercio. Ningún esquema ha podido evolucionar a lo que se conoce como integración positiva, la habilidad para crear políticas comunes (ya no digamos Derecho comunitario) y, consecuentemente, armonizar los sistemas jurídicos internos[122]. Es éste uno de los impedimentos más grandes para la conclusión exitosa del proceso de integración en la región, y la causa de que mucho de lo que se negocia no pase de ser buenas intenciones, pues más que la cooperación en áreas como finanzas, inversión y comercio como tal, es la armonización de normas en esas áreas lo que facilitaría una integración progresiva.

3.4. La proverbial desconfianza de los países asiáticos

Por razones tanto históricas como culturales, las naciones del continente asiático están condicionadas a desconfiar de los extranjeros. Esta actitud se exacerba al tratarse de las naciones provenientes de Europa y Norteamérica (los antiguos poderes coloniales), y se extiende a sus países asociados, como los latinoamericanos. Al mismo tiempo, la tendencia asiática a jerarquizar las relaciones pone un freno adicional a varias colaboraciones multilaterales, pues al no considerar a todas las naciones como idóneas para ser partícipes de una iniciativa colectiva (como lo sería una propuesta de integración) en términos de igualdad, la recepción de tal iniciativa resulta, a lo menos, tibia.

Más aún, el relativamente reciente repunte de problemas de seguridad en Asia dificulta la participación de los países en el proceso de integración, al incrementar las tensiones y crear mayor desconfianza entre los posibles participantes. Al término de la Guerra Fría, la situación en Asia parecía estar controlada, en buena medida gracias a la presencia militar de Estados Unidos en la región. Empero, hoy nos encontramos con que nuevos problemas coexisten con viejos odios: los roces entre las dos Coreas y el desarrollo nuclear de Corea del Norte, el odio generalizado hacia Japón por sus crímenes durante la Segunda Guerra Mundial, la guerra contra el terrorismo en Medio Oriente[123] y las crecientemente enérgicas demandas de China en el Mar del Sur de China[124] o el espacio aéreo internacional. Asimismo, en algunos países como Japón, los problemas de seguridad regional se discuten separadamente de los problemas económicos, con lo que las estrategias a seguir pueden ser contradictorias[125].

Pero quizá la mayor desconfianza se derive del choque de ideologías. Concretamente, entre la visión estadounidense de un Asia-Pacífico altamente institucionalizado y gobernado por reglas, cuyos miembros coexistan con su “estándar de oro”, y la preferencia de los países asiáticos (principalmente los miembros de ASEAN) por una arquitectura regional superficialmente institucionalizada y que se limite geográficamente a Asia como tal. Esta colisión encuentra eco en la insistencia de Estados Unidos en la inclusión de su “estándar de oro” en todos los tratados comerciales que celebra, en contraste con los tratados permisivos y limitados que celebran normalmente ASEAN y demás países asiáticos[126]. A esto agreguemos que varias naciones en ambos lados del Pacífico se han cuestionado los motivos de la renovada atención de Estados Unidos en la región. Washington ha sido claro en que, en esta época post-recesión, lo que busca es generar empleos locales y una manera de hacerlo es aumentando y diversificando las exportaciones, a lo que los mercados emergentes de Asia se prestan maravillosamente. Sin embargo, varias naciones asiáticas se cuestionan si detrás de esta agenda comercial no se encuentra una de corte geopolítico, con la cual Estados Unidos pueda reafirmar su dominio en la región y mantener vigilada a China y Corea del Norte[127].

Sea como fuere, debe señalarse que, aunque Estados Unidos entró tarde a la arena de las negociaciones multilaterales, existe más de un país en la región que favorece su presencia, al reconocer la poderosa seguridad nacional y los intereses económicos de Washington, al igual que sus aportes a la estabilidad y prosperidad de la región, lo cual resulta ser un medio de contrarrestar la semi-secreta expansión militar y las cada vez más enérgicas demandas de soberanía por parte de Pekín, a que hicimos referencia en líneas anteriores[128].

CONCLUSIONES (PERSPECTIVAS PARA EL FUTURO)

A lo largo del presente trabajo hemos buscado tocar los puntos más necesarios para brindar al lector un panorama general de la situación por la que atraviesa el proceso de integración en Asia-Pacífico. Se confía que dicho panorama y su correspondiente análisis lo convenzan de que lo que suceda en esta década en la región Asia-Pacífico tendrá importantes repercusiones no sólo en tal región, sino en el mundo, pudiéndose convertir en un catalizador de las economías involucradas, o en su más grande obstáculo.

En este orden de ideas, conviene que los diferentes países, principalmente los latinoamericanos, tengan presente lo que se puede esperar razonablemente que acontezca en la región Asia-Pacífico en los años venideros, qué tan factible es que un proceso de integración se lleve a buen término (principalmente por lo que toca a los países asiáticos), y en qué medida afectará las relaciones políticas y económicas en la región, específicamente, el proceso de integración americano. Esto es importante porque, quizá sorprendentemente, el empresariado de muchos países, incluido México, parece ignorar que la región en Asia-Pacífico es dinámica y por tanto su proceso de integración se lleva a cabo con otro tipo de reglas; los países negocian y exigen otro tipo de mecanismos de apoyo y salvaguardas que reflejen los variados niveles de desarrollo y las diferencias culturales de la región[129]. Incluso si el proceso de integración se lidera por un viejo conocido (como es el caso de Estados Unidos con el TPP), no es lo mismo negociar considerando tres agendas en juego, como sucedió con el TLCAN, que 12. Habiendo dicho lo anterior, a continuación nos permitimos brindar las siguientes perspectivas.

Aun cuando en épocas recientes han surgido varios esquemas para lograr la integración, tanto del continente asiático, como de la región Asia-Pacífico, y en diferentes foros políticos regionales se ha hablado de una intención de integrarse, no se considera que estos acontecimientos, por sí solos, creen la sinergia necesaria para la implementación de un esquema de integración duradero. Los mismos valores y cosmogonía asiáticos no ayudan a que permee una forma de pensar integracionista, fomentando como lo hacen la primacía de la soberanía, el nacionalismo radicalizado, el poder del Estado y la defensa de los principios de autodeterminación y de no-intervención. Asimismo, el aislacionismo exhibido por las comunidades asiáticas, así como la ausencia de una “filosofía asiática” que estimen dominante y digna de generalizarse en todos los países del orbe (y que estos últimos estimen digna de emular) evitan que Asia asuma un lugar prominente en la comunidad internacional, como hasta hoy lo han hecho las potencias occidentales[130].

Otra cuestión es que si bien es cierto que hoy naciones como China, Japón o Singapur manejan el dinero y tienen un peso considerable en la definición de transacciones internacionales en el ámbito privado y de políticas económicas en el sector público, eso no es suficiente para formar un verdadero bloque integrado, ya no digamos para ser una verdadera potencia global. Los países asiáticos, comenzando por los miembros de ASEAN, se han desarrollado bajo el modelo de “dinamismo de mercado”, el cual está basado en las exportaciones y hace hincapié en una liberalización unilateral de sus respectivos mercados[131]. Esto también implica que no se puede imponer a los países un calendario de liberalización previamente consensuado, mientras que la liberalización regional se logra mediante un sistema coordinado de reconocimiento mutuo, que es lo que ha ocurrido recientemente. Es nuestra opinión que un modelo así impide crear un ambiente propicio para implementar cualquier esquema de integración, ya no digamos participar con las naciones de América y de Australasia en la creación de uno.

Todo lo anterior, aunado a la permanencia de resentimientos históricos en el continente asiático y a las visiones disfuncionales de Asia que exhiben los países americanos, opaca cualquier juicio de valor sobre la viabilidad económica de un esquema derivado de un tratado y evidencia la falta de voluntad para lograr objetivos comunes haciendo a un lado las diferencias, como ha ocurrido en Europa o América del Sur. De este modo, se estima que no es posible visualizar, al menos en este momento, al vehículo idóneo para promover la integración de Asia-Pacífico, sino a una serie de potenciales candidatos que dependen de demasiados factores externos para su correcta implementación.

Ciertamente, un esquema viable requiere no sólo buenas intenciones, ni una integración superficial en la forma de tratados de libre comercio, sino la voluntad política de crear un órgano supranacional que represente al bloque de países, así como un tribunal efectivo que evalúe los actos de dichos países y dirima las controversias entre ellos, una vez creado dicho órgano supranacional[132]. Todo ello requiere un consenso básico en los aspectos jurídicos que desean regule el órgano supranacional que represente al bloque, traducidos en derechos y obligaciones (el llamado acquis) y, sobre todo, una cesión de soberanía que hasta ahora, los países de la región se han mostrado reticentes a otorgar. Por todas estas razones, debe decirse que no se visualiza un Asia-Pacífico alcanzando una integración económica en un futuro cercano, ya no digamos política.

Debe señalarse también que una integración más profunda, de lograrse, no necesariamente implicaría una mejor o más eficiente integración regional[133]. El esquema de integración que se decida implementar deberá contener un marco jurídico e institucional que asimile los recientes desarrollos (más aquéllos por venir en los próximos años) de los sistemas jurídicos de ambos lados del Pacífico en materia de propiedad intelectual e industrial, inversión extranjera, competencia económica y la prestación de servicios[134]. No habría manera más eficaz de aumentar el poder de negociación de la región en el mercado global, pues el mercado único, la mayor competitividad de las empresas, la creación de capacidades, todas son consecuencia directa de una integración regional que contemple los desarrollos alcanzados por los sistemas jurídicos de la región en los aspectos mencionados.

Pero el punto álgido lo encontramos, no obstante, en el hecho de que en Asia-Pacífico las continuas expresiones de voluntad de iniciar un proceso de integración no suelen ir acompañadas de una negociación detallada sobre las cuestiones antedichas, y sí en cambio se enfocan en no perder el trato preferencial otorgado por tratados de libre comercio previamente celebrados. Como dijimos antes, tal actitud, aunque comprensible, aborda el problema de un modo que juzgamos incorrecto.

Lo que habríamos de preguntarnos aquí es más bien lo siguiente: los instrumentos jurídicos que entren en vigor como consecuencia del esquema de integración que se implemente ¿qué relación guardarán con los tratados de libre comercio actualmente en vigor en la región, sean bilaterales o plurilaterales? ¿Habría de verdad una sustitución de dichos tratados, y con esto, una novación de los derechos y obligaciones contenidos en los mismos? ¿La novación arriesgaría traer consigo una pérdida de privilegios? Éste es un tema importante que ameritará mayor análisis, pues no hablamos solamente de añadir un tratado más al “Plato de espagueti”, sino de potenciales conflictos, a escala regional, con derechos y obligaciones ya creados, zonas de libre comercio ya establecidas (ASEAN, TLCAN) o uniones aduaneras (Unión Aduanera de la Comunidad Económica Euroasiática) y, en última instancia, de la pérdida de expectativas legítimas contenidas en tratados que, en algunos casos, costó mucho negociar y que podrían importar una violación al principio esencial de comercio internacional de reciprocidad, contenido tanto en los preámbulos del GATT 47, como en el Acuerdo de Marrakech[135].

El tema es inminente y para nada puramente teórico: en relación con el TPP, ya se ha visto que sobre las mesas de negociación se pusieron todas las partidas arancelarias existentes, como si los tratados previos no existieran[136]. No se recomienda negociar ningún instrumento que implique novar los derechos y obligaciones adquiridos si no es para ganar y mejorar lo ya obtenido, mucho menos uno que genere conflictos de leyes y se vuelva una carga para la región y sus empresas[137].

Es cierto que, si se quiere acabar con la proliferación de tratados de libre comercio, debe hacerse una purga o, en su caso, compulsa de las normas contenidas en todos ellos, pero para llevar esto a cabo, es menester revisar cuidadosamente cada acuerdo para precisar primeramente si aún están cumpliéndose y si ya agotaron su utilidad. De ahí, debe identificarse en todos ellos la posición preferencial que tienen sus miembros en sus respectivos tráficos comerciales, relativa a los derechos adquiridos, las obligaciones existentes y las expectativas legítimas presentes[138]. Finalmente, como se mencionó con anterioridad y para evitar futuras disputas de interpretación y aplicación, deberá asegurarse durante las negociaciones que los beneficios se transportarán íntegros al tratado internacional que dé forma jurídica a la integración regional, así como establecerse claramente en el mismo que ese tratado sustituye a todos los anteriores, celebrados entre las partes, o bien, incluir las correspondientes reservas de aquéllos países que deseen que particulares normas contenidas en tratados previos continúen aplicando.

Como sea, éste y otros problemas jurídicos que conllevaría la integración regional no podrán ser abordados si de entrada los intereses políticos de los diversos países no se ven satisfechos, creando la sinergia necesaria para iniciar el proceso de integración económica (y, eventualmente, política). Como ha mostrado la experiencia europea y latinoamericana, los problemas económicos se encuentran íntimamente relacionados con los problemas políticos, del mismo modo que un progreso en la integración regional tendría un impacto político en todos los países miembros[139].

En este orden de ideas, consideramos que la negociación y eventual implementación de un esquema de integración en Asia-Pacífico es necesaria, ya que las consecuencias de no hacerlo eclipsan cualquier beneficio que pudiera obtenerse de tratados de libre comercio actualmente en vigor o en negociación en la región. Hoy en día, es claro que el proceso de integración de Asia-Pacífico se encuentra a merced de presiones contrapuestas. Por un lado, en la medida en que no se incluya a las grandes economías (China, Japón, Corea del Sur, y ahora la India) en los esquemas de integración negociados, dichos países buscarán  acrecentar su influencia independientemente, erosionando con ello la participación de un Asia-Pacífico integrada en el mercado global, su competitividad y sus posibilidades de dictar políticas regionales que beneficien a la comunidad, como ya han vaticinado que ocurrirá con ASEAN[140]. Por otro lado, la actitud ambivalente de Estados Unidos respecto a la integración de Asia-Pacífico no ayuda a la implementación de ningún esquema, rechazando los tratados permisivos y limitados celebrados en Asia y apoyando en su lugar iniciativas transpacíficas como APEC y el TPP, mientras en los foros políticos como la Cumbre de Asia del Este propugna el diálogo constructivo y el consenso respecto a problemas comunes en materia política y de seguridad[141]. Estas presiones contrapuestas que resiente la región, aunadas a los problemas que exhibe Asia como tal y que ya hemos descrito, impiden el inicio de un proceso de integración.

Una cosa es cierta: mientras no inicie el proceso de integración en Asia-Pacífico, se distorsionarán y entorpecerán los flujos de bienes, servicios, personas y capitales, debido a la continuación de las divergencias regulatorias, las divergencias en la interpretación y solución de problemas jurídicos comunes y las divergencias en las políticas exteriores de los países[142]. En cambio, lo que ganaría la región por integrarse es mayor. La implementación de un esquema se traduciría en una mayor interconectividad física, institucional e inter-personas en la región, facilitando con ello el movimiento de bienes, servicios, personas y capitales, y aunque serviría a los intereses políticos, económicos y de seguridad estadounidenses en la región, también potenciaría las redes de producción globales[143].

Otro efecto del mayor poder económico de una región integrada es una mayor autoconfianza, un mayor poder de negociación y una mayor participación en la creación de normas, que llevaría, en última instancia, a ser escuchados con más atención en foros internacionales, especialmente en la Organización Mundial del Comercio. Éste es un beneficio que no se puede desdeñar porque, como dice Thanadsillapakul: “la gente de los países en vías de desarrollo piensa que el Derecho refleja los intereses de las clases dominantes, y que el Derecho Internacional, así como el GATT/OMC reflejan los intereses de los poderes más prominentes del periodo en cuestión”[144]. Sin embargo, mientras a los países de Asia-Pacífico les falte la voluntad política de buscar intereses comunes, así como la visión para elevar el peso específico político y económico de la región en relación a América o Europa, no se podrá implementar ningún esquema de integración que contrarreste la influencia que detentan los países desarrollados, por muy viable que parezca en la teoría.

Finalmente, como mencionamos arriba, un ingrediente esencial para la implementación de cualquier esquema de integración es la cesión de soberanía a un órgano supranacional. Dicha cesión de soberanía debe ser proporcional al nivel de integración deseado y, sobre todo, debe reflejar la armonización jurídica derivada de un acquis entre los países miembros, mientras tiene en consideración la diversidad cultural, política y en nivel de desarrollo de los países miembros, considerada aceptable para el correcto funcionamiento de un órgano regional[145]. Hoy, seguimos esperando el surgimiento de un esquema de integración que cubra estos requisitos, si bien creemos que si hay una región en la actualidad donde puede surgir tal esquema, ésta sería, más que cualquier otra, la región Asia-Pacífico.

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