* Artículo de reflexión que presenta resultados de una investigación presentada en estudios doctorales realizados en la Universidad Carlos III de Madrid.
^a Politólogo con Máster y Estudios Doctorales (DEA. Diploma de Estudios Avanzados) en Derechos Fundamentales. Experiencia en diseño y seguimiento de políticas públicas en derechos humanos, DIH, análisis de conflictos y aplicación de mecanismos de justicia transicional. Experiencia de trabajo con organizaciones sociales, instituciones gubernamentales, entidades territoriales, organismos internacionales y empresas privadas del sector minero. Experiencia en diseño e implementación de programas de responsabilidad social, análisis de stakeholders y relaciones comunitarias en el sector minero-energético. santiago.martinez.castilla@gmail.com

La burocracia está íntimamente ligada al surgimiento y desarrollo del Estado moderno. Para el padre de la Sociología Moderna la burocracia es central en su modelo de dominación política, el proceso de concentración de los medios administrativos va de la mano del proceso de burocratización del gobierno. De igual manera que el desarrollo del Estado moderno avanza en paralelo a la evolución de una economía monetaria. Entender el concepto burocracia en la obra de Weber es comprender los elementos centrales del aparato estatal de dominación sobre los que sustenta el concierto mundial de países.

The bureaucracy is closely tied to the emergence and development of the modern state. For the father of modern sociology bureaucracy is central to his model of political domination, the process of concentration of administrative resources goes hand in hand with the process of bureaucratization of the government. Similarly, the development of the modern state moves parallel to the development of a monetary economy. Understanding the bureaucracy concept in Weber's work is to understand the core elements of the state apparatus of domination on which the world stage of countries is supported.

A burocracia está intimamente ligada ao surgimento e desenvolvimento do Estado moderno. Para o pai da Sociologia Moderna, a burocracia é central em seu modelo de dominação política, o processo de concentração de meios administrativos está intrinsecamente ligado ao processo de burocratização do governo, assim como o desenvolvimento do Estado moderno se move paralelamente ao desenvolvimento de uma economia monetária. Compreender o conceito de burocracia, na obra de Weber, é compreender os elementos centrais do aparelho de Estado de dominação que sustenta o acordo mundial dos países.

El presente trabajo pretende mostrar la relación que hay entre los estudios sociológicos y los estudios políticos de Max Weber, utilizando un concepto específico: la burocracia. Se presentará a la burocracia como un instrumento de dominación que surge por necesidades históricas y que, en su aspecto positivo, será un instrumento de administración del Estado para favorecer a la sociedad en general y, en el negativo, utilizará su posición para perpetuar su control y dominio de los gobernados.

El concepto Burocracia es, tal vez, el de menor importancia en la vasta producción intelectual de Weber, pero el desarrollo que hace del mismo demuestra el interés que este autor tuvo sobre la conformación del Estado y sobre la necesidad de contar con un sistema de administración pública que permitiera el ejercicio del poder político.

Este escrito parte de exponer un breve resumen de los aspectos más importantes de su vida, desde las influencias recibidas en su infancia, sus años de estudio, su desempeño profesional e intelectual, sus enfermedades, la influencia que tuvo la Gran Guerra en su obra, hasta su muerte. Se mostrará la construcción de los conceptos más importantes de la sociología weberiana, de su objeto y de los instrumentos que utiliza su método sociológico, para poder dar explicación a qué es la dominación y dónde se manifiesta principalmente esta dominación y las características de los tres tipos de dominación, tradicional, carismática y legal; así como los rasgos de las formas de legitimidad que tiene cada uno de estos tipos.

Precisamente, la burocracia es el instrumento de dominación para Weber. Este escrito expondrá sus características principales, las de los funcionarios que las conforman y la posición de los mismos en el aparato burocrático, los posibles fenómenos históricos que explican el surgimiento de la burocracia y las implicaciones que para la sociedad, la política y la economía tiene un sistema burocrático.

Por último, se exponen las relaciones entre la burocracia, la democracia y el parlamento, para resaltar la situación ambigua en que se encuentra la burocracia frente a cada una de estas instituciones. Por un lado puede expresar complementariedad y, por otro, oposición total.

Estudio descriptivo que analiza las principales obras del autor buscando la correlación entre sus aspectos sociológicos y políticos a partir del estudio de un concepto principal: la burocracia como elemento de dominación del Estado. Los textos del autor fueron leídos extrayendo categorías de análisis históricas, sociológicas y políticas, para contrastarlas con reflexiones de terceros autorizados para sí construir un esquema conceptual completo del autor.

Max Weber nace en Erfurt, el 21 de abril de 1864, en una familia de la burguesía liberal del momento, siendo el primero de siete hermanos. Desde muy pequeño mostró interés por el estudio de la historia y la filosofía, en su hogar recibió las primeras influencias que lo llevarían a convertirse en una de las principales figuras del pensamiento moderno. Con un padre jurista y destacado político, miembro del Partido Liberal Nacional, tuvo la oportunidad de conocer a los protagonistas de la vida política y académica de la Alemania de fines del S. XIX (Weber, 1995).

Inicia sus estudios de derecho en Heidelberg en 1882, y los interrumpe para prestar su servicio militar, experiencia que cambiará su percepción de la guerra y aumentará su nacionalismo. Retoma sus estudios en Berlín y con una rutina de trabajo muy estricta logra en 1886 su examen de Referendar (pasante) que lo habilita para impartir clases en la universidad. En 1889 logra su doctorado en Derecho. En 1893 se casa con Marianne Schinitger y en 1896 lo nombran catedrático de Ciencias Políticas en Heidelberg (Weber, 1995).

Aunque nunca llegó a desempeñar un cargo político, el ejercicio de la política siempre estuvo entre sus intereses y hacia su estudio orientó gran parte de su trabajo académico y su producción intelectual. Trabajos que, en principio, parecían meramente académicos develan muchas de las concepciones sociales y políticas que estaba creando Weber. Trabajos como sus estudios sobre la tenencia de tierras en la Antigua Roma, las propiedades de los Junkers al este del río Elba y su relación con los trabajadores polacos, o los referentes a la formación del capitalismo, son muestra de esto. En un sentido, su producción intelectual estaba influida por la realidad histórica de la Alemania de su momento y sus intenciones políticas nacían de la necesidad de aplicar sus conocimientos (Weber, 1995).

Durante su vida padeció una crisis nerviosa que en muchas ocasiones lo postró en la cama e interrumpió su trabajo académico. Su crisis más grande lo separó de toda actividad durante casi tres años. Después de su recuperación, vuelve a la labor académica, retoma sus estudios y sus conferencias, participa en la redacción de publicaciones científicas, realiza viajes y su casa se convierte en un importante centro de debate por la concurrencia de numerosos estudiosos (Weber, 1995).

Tras el estallido de la I Guerra Mundial, Weber participa como director de un hospital militar y su experiencia en ella afianza su creencia en la unidad del pueblo alemán y en el enorme sacrificio que realizan los soldados para engrandecer la nación alemana. Al finalizar la guerra sus trabajos se orientan a analizar el nuevo ordenamiento alemán y medir las consecuencias de la guerra, rechaza a los pacifistas y a los que creían que una revolución socialista sería la solución para la desmembrada Alemania. Hacia el final de su vida, trabaja en la corrección de sus publicaciones y, al final, muere el 14 de junio de 1920.

Tanto la metodología como la sociología de Max Weber, fue perfilada por este autor a través de los distintos ensayos y escritos sobre los problemas y aspectos importantes sociales de su época, y fueron, para su momento, un quiebre formidable con la tradición científico-social del momento, específicamente para la historia, la economía y el derecho.

Para Weber la sociología está subordinada a la historia, porque lo importante para el conocimiento científico social está en las manifestaciones culturales, en el desarrollo humano que construye a la historia. Por tanto, la sociología debe enfocarse al estudio de las relaciones humanas, sociales, económicas y políticas, teniendo en cuenta que la sociología no debe preocuparse por el análisis causal de estas relaciones, objetivo de la historia, sino solamente orientarse a la construcción de principios generales y conceptos ideales que sirvan para hacer inteligible la acción humana (Giddens, 1977).

Hacer comprensible el carácter subjetivo de los fenómenos sociales tiene una importancia mayúscula en la sociología weberiana; este autor mantiene que es posible la generalización en las ciencias sociales, que es posible, y debe hacerse, un análisis completamente objetivo de fenómenos que, por ser propios de la actividad humana, son subjetivos.

Para Weber la sociología es la “ciencia que pretende entender, interpretándola, la acción social para de esa manera explicarla causalmente en su desarrollo y efectos” (Weber, 1983, p.5). En esta definición vuelve a estar presente la importancia de la esfera subjetiva en el análisis sociológico. La acción social es toda conducta humana cuyo sentido se refiera a la acción de otros sujetos. La sociología tiene como dato central a la acción social, es su base constitutiva, y ésta, a su vez, tiene como elemento principal el sentido que debe imprimirle el sujeto y que debe estar orientado a otros. Esta es la diferencia entre la acción social y cualquier otro contacto humano (Weber, 1983, p.19).

Aunque Weber no habla de “tipos de sentido de la acción”, podemos deducir dos tipos de sentido de las dos maneras descritas por el autor, por las que puede analizarse el sentido. El primer tipo son los sentidos “existentes de hecho”, que están en un caso concreto, o pueden deducirse “como promedio y de un modo aproximado” de un grupo de casos. En este caso, se analizan por referencia al significado que le dan los sujetos en los casos concretos. El segundo tipo de sentidos son los construidos como “tipos ideales”, que deben examinarse con relación a un significado no concreto y creado hipotéticamente (Weber, 1983; Gidden, 1977).

Para Weber, el sentido como elemento principal de la acción es el objeto utilizado en la interpretación de la misma, y “toda interpretación tiende a la evidencia”. En este caso, para interpretar la acción social debe buscarse la evidencia de la acción, evidencia que puede ser de dos tipos:

a. Racional: el sentido de la acción se comprende intelectualmente porque se manifiesta de forma lógica y/o matemática.

b. Endopática: el sentido de la acción se manifiesta de forma afectiva (receptivo-artística), por lo tanto su comprensión debe hacerse “reviviendo” la conexión de sentimientos de la acción (Weber, 1983).

Sin embargo, tal como señala Giddens, la evidencia endopática de las acciones sociales afectivas no debe confundirse con comprensión, ya que ésta necesita también, “captar la inteligibilidad subjetiva de la acción” (Giddens, 1977, p. 246). Es decir, conocer el sentido que le imprimieron los sujetos de la acción y no sólo mostrar “empatía” hacia los fines perseguidos por la misma.

Para Weber, la comprensión del sentido de la acción tiene dos manifestaciones que, a su vez, se subdividen en tanto son racionales e irracionales: una comprensión de tipo “directa”, en la que se comprende el sentido por observación; y una comprensión de tipo “explicativa”, por la que se comprende el sentido por la captación de los motivos de la misma (Weber, 1983). En todo caso, la comprensión es la “captación interpretativa del sentido o conexión de sentido” de toda acción social, tenga ésta un sentido “existente de hecho” (presente en un caso concreto o como promedio de un grupo de casos), o tenga un sentido construido idealmente.

La comprensión como “explicación del desarrollo real de la acción”, esto es “captación de la conexión de sentido en que se incluye una acción, ya comprendida de modo actual, a tenor de su sentido subjetivamente mentado” (Weber, 1983, p. 9), tiene una importancia mayor en la pretensión de Weber de darle un carácter objetivo -y generalizar- a los fenómenos subjetivos del desarrollo social.

Para lograr lo anterior parte el autor de diferenciar entre dos tipos de conductas, las que tienen explicaciones “adecuadas por el sentido” y las conductas con explicaciones “adecuadas causalmente”. Las primeras lo son “en la medida en que afirmamos que la relación entre sus elementos constituye una conexión de sentido típica (o correcta) a tenor de los hábitos mentales y afectivos medios” (Weber, 1983, p. 11). Es decir, que se actúa de acuerdo a la pauta que da una norma más amplia, por la que se orienta la conducta; o, lo que es lo mismo, “la motivación que se le atribuye está de acuerdo con los modelos normativos admitidos o habituales” (Giddens, 1977, p. 249). Las conductas con explicaciones “adecuadas causalmente” son las que, “según reglas de la experiencia, exista estaprobabilidad: que siempre transcurra de igual manera” (Weber, 1983, p. 11). Estas conductas se pueden describir como consecuencias de una acción previa y pueden también señalarse como causa de una nueva conducta.

Ahora bien, la “explicación causal”, como característica del segundo tipo de conductas, es la base de la pretensión de Weber (citada arriba). Es decir, es necesario que se pueda determinar la relación causa-efecto entre acontecimientos observados, para establecer la generalización necesaria del desarrollo social, esto es: “que relacione el sentido subjetivo del acto con una serie específica de consecuencias determinables” (Giddens, 1977, p. 249).

Para Weber, la sociología utiliza “conceptos-tipo” que, haciendo parte de la explicación causal, permitan conocer fenómenos irracionales y encontrar reglas generales de los fenómenos sociales. Estos conceptos son los “tipos ideales”:

La sociología busca también aprehender mediante conceptos teóricos y adecuados por su sentido, fenómenos irracionales. En todos los casos, racionales como irracionales, se distancia de la realidad sirviendo para el conocimiento de ésta en la medida en que, mediante la indicación del grado de aproximación de un fenómeno histórico a uno o varios de esos conceptos, quedan tales fenómenos ordenados conceptualmente. (…) La casuística sociológica sólo puede construirse a partir de estos tipos puros (ideales), aunque también emplea tipos-promedio, del género de los tipos empírico-estadísticos. Un tipo ideal puede ser racional o irracional, pero en todo caso se construye con adecuación de sentido (Weber, 1983, p.17).

En este sentido, la utilidad del tipo ideal, para la sociología, es servir de puente comunicante entre la acción ideal-racional y la acción real-irracional, entendiendo a esta última como “desviación” de la primera, fruto de estar sujeta a irracionalidades propias de la gran carga afectiva de las relaciones humanas. La construcción de “tipos ideales” sirve para comprender las desviaciones, por influjos irracionales, de la acción racional. El análisis sociológico debe, por tanto, dar importancia a la construcción de tipos ideales, para avanzar en su racionalización y objetivación.

Sin embargo, un tipo ideal no trae consigo la connotación de querer ser realizable, es ideal no en un sentido normativo, sino en un sentido meramente lógico, en la medida en que se construye como abstracción de elementos de problemas concretos y que sirve para el análisis empírico, teniendo muy en cuenta que no son ni descripciones ni hipótesis de la realidad y, por lo tanto, no deben ser usados como tal (Giddens, 1977). Como también los tipos ideales no pueden ser simples construcciones artificiales creadas de la nada, sin reflejo en la realidad. Para Weber debe existir “concordancia entre la adecuación de sentido y la prueba empírica” (Weber, 1983, p.10), lo que significa que toda construcción ideal, necesaria para la interpretación y comprensión de la realidad debe tener, “en alguna medida”, una concreción tangible socialmente (real), ya que si no lo es no tiene valor científico, quedando reducido a meros modelos teóricos impracticables, inaplicables en la sociedad.

Hemos esbozado, sucinta y superficialmente, los instrumentos y el método que utiliza Weber para interpretar la acción social que, como habíamos señalado, es la base constitutiva de su sociología. La acción social, como concepto relacionado a cualquier tipo de comportamiento humano orientado a otros, se divide en cuatro tipos:

1. Acción social racional con arreglo a fines: “determinada por expectativas en el comportamiento tanto de objetos del mundo exterior como de otros hombres, y utilizando esas expectativas como condiciones o medios para el logro de fines propios racionalmente sopesados y perseguidos” (Weber, 1983, p. 20). Esta acción exige ponderación de medios y fines perseguidos, así como de las consecuencias que traería la acción sobre otros. Todo aquel que actúe con arreglo a fines debe tener en cuenta la relación fines-medios y las posibles consecuencias de su acción, para orientar su conducta.

2. Acción social racional con arreglo a valores: “determinada por la creencia consciente en el valor propio y absoluto de una determinada conducta, sin relación alguna con el resultado, o sea puramente en méritos de ese valor” (Weber, 1983, p. 20). Esta acción exige, al contrario, pasar por encima de toda consideración de los alcances y las implicaciones de la acción, está dirigida por un valor superior que debe ser alcanzado sin importar las consecuencias.

3.Acción social afectiva: “emotiva, determinada por afectos y estados sentimentales actuales” (Weber, 1983, p. 20). Esta acción se realiza bajo motivación emotiva, puede ser una reacción a estímulos afectivos.

4. Acción social tradicional: “determinada por una conducta arraigada” (Weber, 1983, p. 20). Esta acción se realiza bajo la motivación de la costumbre o el hábito.

La tipología de la acción no pretende ser exhaustiva, ni considerar que toda acción se oriente en uno u otro de los cuatro tipos, solamente son construcciones conceptuales que permita que el análisis social progrese racionalmente.

Cuando varias personas realizan acciones sociales con un sentido común, esto es, recíprocamente referidas, estamos ante una relación social: “por relación social debe entenderse una conducta (plural) de varios que, por el sentido que encierra, se presenta como recíprocamente referida, orientándose por esa reciprocidad” (Weber, 1983, p. 21). Aunque una relación social puede ser de carácter transitorio, pretende que una conducta social sea permanente en un colectivo social o, por lo menos, que tienda a la uniformidad del mismo. Esto es, a que cada vez más personas orienten sus acciones por el mismo sentido de la conducta. En este sentido, será un “uso” cuando la conducta mantenga cierta regularidad en su ejercicio, y será una “costumbre” cuando su ejercicio es causa de un arraigo duradero (Weber, 1983, p. 23).

Para Giddens, tanto los usos como las costumbres no están respaldados por algún tipo de sanción a su incumplimiento, son espontáneas y dependen de la voluntad del sujeto (Giddens, 1977). Sin embargo, Weber plantea que la costumbre debe su estabilidad a las consecuencias negativas que sufre el sujeto que no oriente su acción por la costumbre:

(…) la estabilidad de la costumbre se apoya esencialmente en el hecho de que quien no orienta por ella su conducta obra impropiamente, (…) quien no orienta su conducta por los intereses ajenos provoca su resistencia o acarrea consecuencias no queridas ni previstas por él (Weber, 1983, p. 25).

La acción social y la relación social pueden derivar en un orden legítimo cuando se orientan por máximas que se presentan, en algún grado, como obligatorias o modelos de conducta. Este orden tendrá validez en cuanto más obligatorias sean dichas máximas para la acción (Weber, 1983). La fragilidad del orden depende de la validez del mismo, con su obligatoriedad y la probabilidad de que sea un modelo. Por lo tanto, tendrá menor fragilidad el orden que sea más obligatorio, en consecuencia, lo será el orden que tenga el “prestigio de la legitimidad” (Weber, 1983, p. 26).

La legitimidad de un orden se garantiza de manera interna y de manera externa. De manera interna, puede ser por tres motivos: a) por las ligazones que crea el afecto y el apego sentimental; b) porque su validez se considera absoluta porque representa un valor supremo; y, c) porque de respetar la legitimidad del orden depende la salvación religiosa. De manera externa, está garantizada la legitimidad del orden por “la expectativa de determinadas consecuencias externas” (Weber, 1983, p. 27), que pueden ser positivas o negativas dependiendo de si respetan el orden o no.

La garantía externa de la legitimidad caracteriza los dos tipos de orden que existen en la sociología weberiana: Convención y Derecho. Un orden es una Convención cuando su legitimidad esté garantizada por “la reprobación general y prácticamente sensible de una conducta discordante” (Weber, 1983, p. 27). Un orden será llamado Derecho cuando la garantía de la legitimidad se base en la amenaza del uso de la coacción, sea física o síquica, por parte de “un cuadro de individuos con la misión de obligar a la observancia de ese orden o de castigar su transgresión” (Weber, 1983, p. 27). Convención y costumbre son conceptos semejantes, ambos sostienen el rechazo a la transgresión. Se diferencian del derecho en que no tienen un grupo de personas con el deber de aplicar sanciones a los transgresores. Es clara la íntima relación que establece Weber entre costumbre, convención y derecho. La más simple costumbre puede derivar en Ley y, asimismo, una nueva ley puede provocar nuevos hábitos, nuevas costumbres. Esta íntima relación está en el trasfondo de un orden cuya validez legítima se deba a la legalidad como veremos adelante.

Para Weber, la validez legítima de un orden se puede determinar por: a) la creencia en la tradición, b) por la creencia afectiva, c) por la creencia racional con arreglo a valores, y d) por la creencia en la legalidad de lo “estatuido positivamente”. Esta legalidad, a su vez, es legítima cuando ha sido pactada por los miembros del orden, o cuando ha sido otorgada por una autoridad considerada legítima (Weber, 1983, p. 29). Esta diferencia entre las formas de establecer la legitimidad de un orden, lo utiliza Weber a la hora de definir los tipos de dominación y las formas de legitimidad de cada uno de ellos. En este punto es necesario dejar en claro qué se entiende por dominación y en dónde tiene lugar esta dominación.

Para Weber, la relación social puede derivar en una comunidad cuando “la acción social se inspira en el sentimiento subjetivo de los partícipes de constituir un todo” (Weber, 1983, p. 33), o puede derivar en una sociedad cuando “la acción social se inspira en una compensación de intereses por motivos racionales (fines o valores) o también en una unión de intereses con igual motivación” (Weber, 1983, p. 33).

No es clara la diferencia entre comunidad y sociedad, una relación social puede terminar en comunidad y en sociedad, ya que una acción social puede, a la vez, querer constituir un todo y buscar la materialización de inclinaciones comunes (compensación de intereses con igual motivación). Lo que podemos señalar es que la comunidad puede entenderse como un paso previo a la sociedad, en el sentido en que es necesario primero conformar un grupo (un todo), para después pasar a utilizar la unión para satisfacción de intereses. No obstante, Weber deja muy claro que “no toda participación común en determinadas cualidades, de la situación o de la conducta, implica una comunidad” (Weber, 1983, p. 34), sólo cuando el sentimiento de formar un todo está recíprocamente referido; y que “las sociedades son, con frecuencia, únicamente meros compromisos entre intereses en pugna” (Weber, 1983, p. 34). Lo que significa que lo común en la sociedad es la intención de satisfacer sus intereses basándose en la unión, pero que dichos intereses pueden ser antagónicos.

El concepto sociedad no aporta mucho a la explicación de dominación, el paso siguiente es el concepto asociación, como “relación social con una regulación limitadora hacia fuera cuando el mantenimiento de su orden está garantizado por la conducta de determinados hombres destinada en especial a ese propósito: un dirigente y, eventualmente, un cuadro administrativo” (Weber, 1983, p. 39). Esto es, una sociedad que limite la participación en ella a ordenaciones propias (regulación limitadora hacia fuera) y que se base en el respeto a la acción de determinados hombres que la dirigen y/o administran. En una asociación es indispensable la presencia de un dirigente y de un cuadro administrativo, sin importar la forma de su elección, sea otorgado desde afuera, o pactado en su interior. Lo importante es que se establezca un gobierno al cual someterse.

Una asociación debe llamarse territorial cuando sus ordenaciones se ejecuten en un determinado territorio, y debe llamarse de “dominación cuando sus miembros están sometidos a relaciones de dominación en virtud del orden vigente” (Weber, 1983, p. 43). Las relaciones de dominación hacen referencia a la “probabilidad de encontrar obediencia para un mandato de determinado contenido entre personas dadas” (Weber, 1983, p. 43). Es decir, hay dominación cuando un individuo obedece el mandato dado por otro, sin importar los motivos por los cuales obedece. La estabilidad de toda asociación de dominación debe basarse en la creencia en la legitimidad de obedecer al dirigente o gobernante.

Una asociación de dominación será llamada asociación política cuando “su existencia y la validez de sus ordenaciones, dentro de un ámbito geográfico determinado, estén garantizados de un modo continuo por la amenaza y aplicación de la fuerza física por parte de su cuadro administrativo” (Weber, 1983, p. 43). A la exigencia de la existencia de un territorio determinado, de un personal gubernativo y de una relación de dominación, se suma la probabilidad de usar la fuerza física para proteger la asociación. El uso de la fuerza física no debe entenderse como la única forma de demostrar la existencia de una asociación política, es sólo el recurso último que se utilizará cuando no quede otra opción y se hayan agotado todos los recursos: “en las asociaciones políticas no es la coacción física el único medio administrativo, ni tampoco el normal. Sus dirigentes utilizan todos los medios posibles para la realización de sus fines” (Weber, 1983, p. 44).

Una asociación política se llamará Estado cuando ejerce un monopolio legítimo sobre el uso de la fuerza sobre un territorio determinado. Weber define al Estado como:

(…) un orden jurídico y administrativo por el que se orienta la actividad del cuadro administrativo y el cual pretende validez no sólo frente a los miembros de la asociación, sino también respecto de toda acción ejecutada en el territorio a que se extiende la dominación. Es además característico el que sólo exista coacción legítima en tanto que el orden estatal la permita o prescriba (Weber, 1983, p. 43; Weber, 2001, p. 94).

Por lo tanto, es en el Estado donde se manifiesta, de mejor manera, lo que Weber señala como dominación, ya que éste se basa en la obediencia de los subordinados y tiene los instrumentos necesarios para hacer cumplir permanentemente dicha obediencia y sancionar las desobediencias.

Weber señala tres tipos de dominación a los que corresponde una forma de legitimidad distinta y, por lo tanto, de autoridad. Los tres tipos son: a) la dominación tradicional, b) la dominación carismática, c) la dominación legal.

La dominación tradicional se basa en la creencia en la “santidad de ordenaciones y poderes de mando heredados de tiempos lejanos, desde tiempo inmemorial, creyéndose en ella en méritos de su santidad” (Weber, 1983, p. 180). El dirigente en este tipo de dominación debe basar su mandato en la tradición y en los hábitos, que son sagrados para los dominados, para no provocar su resistencia. Domina con un cuadro administrativo conformado por funcionarios servidores que deben fidelidad personal al señor.

En este tipo de dominación los poderes de los servidores son otorgados por el señor, no basados en competencias fijadas por reglas. Es el señor soberano el que determina si una decisión sobre una materia o una queja está bien o está mal. Los funcionarios servidores son elegidos entre los siervos o entre los esclavos, en ellos falta siempre la formación profesional y no son pagados con un sueldo fijo, sino mantenidos por el señor “en su mesa y equipados en su guardarropa” (Weber, 1983, p. 182).

Este tipo de dominación tiene dos tipos puros originarios que no contaban con un cuadro administrativo: a) gerontocracia, y b) patriarcalismo. La gerontocracia es el gobierno de los más viejos, por ser los mejores conocedores de la tradición. El patriarcalismo es el gobierno de una sola persona basado en reglas hereditarias (Weber, 1983, p. 184). Con un cuadro administrativo, el patriarcalismo se convierte en patrimonialismo, que es la dominación ejercida en virtud de un derecho propio y que diferencia claramente al gobernante de lo subordinados. El patrimonialismo puede ser estamental cuando no hay una separación entre el cuadro administrativo y los medios administrativos (Weber, 1983, p. 185).

De todos modos, la dominación tradicional, sea patriarcal, patrimonial o patrimonial-estamental, se basa en el respeto a normas tradicionales que orientan la dominación.

Weber define el carisma como “la cualidad, que pasa por extraordinaria, de una personalidad, por cuya virtud se la considera en posesión de fuerzas sobrenaturales o sobrehumanas, o como enviados del dios, o como ejemplar y, en consecuencias, como jefe, caudillo, guía o líder” (Weber, 1983, p. 193). El carisma depende del reconocimiento, por parte de los dominados, de los poderes del carismático, para tener validez. Por tanto, la falta de reconocimiento y de corroboración pone en crisis la autoridad carismática.

El cuadro administrativo es elegido por sus cualidades carismáticas. Las decisiones sobre una materia o queja, se toman en relación con revelaciones divinas y no basadas en algún tipo de normas. Los ingresos económicos de esta dominación provienen de donaciones o del pillaje, no tiene un sistema económico propio.

La principal característica del carisma es su carácter revolucionario, rechaza el pasado y rompe con cualquier norma establecida, “el carisma es la gran fuerza revolucionaria en las épocas vinculadas a la tradición” (Weber, 1983, p. 196; Giddens, 1977 p. 265).

Cuando la dominación carismática toma el carácter de una relación duradera, tiende a la racionalización o a la tradicionalización. Por la fuerte presión que ejercen, tanto el cuadro administrativo como los dominados, de mantener y perpetuar el estado en que se encuentran, especialmente, mantener la posición privilegiada en que están los funcionarios carismáticos. La principal consecuencia de lo que Weber llama la “rutinización del carisma” es que la dominación carismática termine convirtiéndose en un patrimonialismo o en una dominación burocrática. El problema está en que la dominación carismática está condenada a su transformación tan pronto intente asegurar su dominio.

La dominación legal-racional se basa en normas establecidas por la asociación. La obediencia, dentro de este tipo de dominación, se debe no al superior como tal, sino a las normas que definen su autoridad. Por tanto, el dirigente debe orientar sus disposiciones por estas normas (Weber, 1983).

La dominación legal se caracteriza por estar sujeta a normas, contar con un cuadro administrativo escogido por el dirigente, existir una separación clara entre el cuadro administrativo y los medios de administración, tener un sistema de jerarquía administrativa claro, que fije y regule las formas de resolver un problema o una queja (Weber, 1983). La dominación burocrática es el tipo más puro de la dominación legal. Ésta se caracteriza por tener un cuadro administrativo compuesto por funcionarios con un respeto riguroso a los deberes de su cargo, con competencias fijadas estrictamente, seleccionados por la calidad de su formación profesional, con sueldo fijo, con una carrera de ascensos y promociones, con una estricta vigilancia de sus funciones y de su desempeño, y separados totalmente de los medios administrativos (Weber, 1983, p. 43).

La dominación burocrática sustenta su autoridad en el saber y en estar sujeto a funciones establecidas por normas, aquí reside su racionalidad fundamental. Trataremos específicamente la organización burocrática en el siguiente apartado.

Antes de iniciar este capítulo es necesario señalar que la construcción de este concepto también se hace para su utilización como tipo ideal y, por tanto, puede parecer que se está en un campo ajeno a la realidad, pero su aplicación concreta es casi que evidente porque parte de ejemplos históricos.

Weber señala seis características principales de las organizaciones burocráticas. Las tres primeras características indican los principios y bases que determinan la burocracia como estructura administrativa. Las tres últimas características se refieren al perfil que debe tener el funcionario burocrático de acuerdo a las necesidades y los requerimientos de todo cargo administrativo.

La primera característica de la burocracia es que se rige por el “principio de las atribuciones oficiales fijas” (Weber, 1983, p. 716). Este mismo principio se señala como “principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales organizados normativamente” (Weber, 1977, p. 9). Esto quiere decir que: a) las actividades del aparato burocráticos son distribuidas de acuerdo a leyes y reglas fijadas, y son consideradas como ”deberes oficiales”; b) los poderes dados al aparato administrativo están determinados por normas que se refieren a los medios coactivos que utiliza dicho aparato; c) tanto el cumplimiento de los deberes, como el ejercicio de los derechos del cargo, se fijan por un sistema de normas, y las personas que los realicen deben estar preparadas para ello (Weber, 1983; Weber, 1977). En el ámbito público, estos tres elementos constituyen la autoridad burocrática; en el ámbito de la economía privada constituyen la base de la administración burocrática de la misma.

La segunda característica es que se rige (la burocracia) por el “principio de la jerarquía funcional y de la tramitación” (Weber, 1983, p. 717). La burocracia está fundada en un sistema organizado donde los funcionarios superiores controlan a los inferiores y existe la posibilidad de apelar una decisión de una instancia inferior ante una superior. Este principio está presente en todas las organizaciones burocráticas, sean estas públicas o privadas.

La tercera característica es que se basa en documentos, borradores, minutas, y en empleados; elementos que, juntos, forman un “negociado”, llamado “despacho” cuando se refiere a organizaciones privadas (Weber, 1983, p. 717). En el trasfondo de esta característica está la separación que la moderna organización burocrática hace de su manifestación en la esfera oficial y de su representación en la privada. Esta característica recalca la distinción entre la vida privada y la vida pública de un individuo que es funcionario burocrático y, consecuentemente, entre los recursos públicos y los recursos privados.

La cuarta característica es la exigencia, cada vez mayor, de formación profesional de los funcionarios de la administración burocrática, exigencia aplicable tanto a funcionarios públicos como a funcionarios privados (Weber, 1983, p. 718).

La quinta característica apunta a la demanda de máximo rendimiento del funcionario en el cargo, tanto si se trata de un cargo en desarrollo, como si es un cargo ya establecido, sin perjuicio de poder establecer un horario de trabajo (Weber, 1983, p. 718).

La sexta característica de la administración burocrática es que el ejercicio del cargo es una actividad que puede aprenderse, ya que las normas bajo las cuales se realiza, pueden ser aprendidas de una forma más o menos estable (Weber, 1983, p. 718).

4.2. El tipo de funcionario y su situación en la organización burocrática

El tipo de funcionario burocrático y sus características, ya ha sido presentado anteriormente. Un funcionario burocrático debe tener una alta formación profesional, debe ceñirse completamente a lo que exige su cargo y a las competencias que le otorgan las normas que obedece, tendrá una remuneración fija mensual a cargo del patrimonio de la asociación y nunca podrá apropiarse de los medios administrativos.

Referente a la posición que ocupa un funcionario en el sistema burocrático es necesario señalar cuatro señas de la identidad de éste, que se suman a sus características.

La primera advierte que el funcionario pretende una “estimación social” frente al dominado en razón de su esfuerzo y sacrificio. Esta estimación se materializa en una posición social que puede ser protegida hasta por disposiciones penales (Weber, 1983). La estima social del funcionario será mayor cuanto más se demande expertos calificados por parte de la administración, y en tanto el funcionario procede de estratos sociales superiores. Por el contrario, la estima social será escasa cuando la exigencia de administradores expertos y la preeminencia de convenciones de status sea muy poca (Weber, 1977).

La segunda seña de identidad se refiere al carácter de no-elegido que debe tener el funcionario burocrático. Éste debe ser nombrado por una autoridad superior; si es elegido por los dominados se rompe el principio de subordinación jerárquica, ya que contaría con una posición autónoma respecto de su superior. La consecuencia más grave de la elección de los funcionarios es que los que sean elegidos no tengan la calificación necesaria, afectando el funcionamiento de la organización (Weber, 1977).

La tercera seña está relacionada con la perpetuidad del cargo, que pretende que la posición del funcionario sea vitalicia. Esto garantiza un mayor grado de independencia, lo que no tiene porqué traducirse en un mayor status social; sin embargo, en esta pretensión de fortalecer el derecho al cargo, si dificulta la carrera de los funcionarios afanosos, los funcionarios preferirán depender de otros funcionarios (superiores) y no de los dominados, por tal motivo no tomaran su subordinación como un sufrimiento (Weber, 1983, p. 721).

La cuarta seña es “la expectativa de realizar una carrera dentro del orden jerárquico del servicio público” (Weber, 1977, p. 21). Esta expectativa, unida a la creciente pretensión de fortalecer el derecho al cargo y de mantener una seguridad económica que favorezca un status social privilegiado, acarrea que los cargos burocráticos sean considerados como “prebendas obtenidas por los que están cualificados en virtud de diplomas acreditativos” (Weber, 1983, p. 723).

En conclusión, el funcionario burocrático se encuentra en una posición privilegiada dentro de esta organización, por lo que hará todo lo posible por mantener dicha posición, evitando al máximo que la demanda de expertos disminuya, que su designación sea por elección de los dominados y que se vea afectada su seguridad económica. El funcionario burocrático puede terminar cambiando su relación con el cargo, en vez de servir a éste, el cargo lo utilizará en su beneficio. Hasta dónde esto puede interpretarse como una apropiación de los medios administrativos, no es claro y, al parecer, no está resuelto por este autor.

El surgimiento de la burocracia está íntimamente ligado al desarrollo del Estado moderno. Cuando el monarca decide centralizar su poder y consolidar su posición, expropiando los medios de gobierno (económicos y bélicos) a la nobleza estamental, prefiere un personal que dependa absolutamente de él, que esté separado de dichos medios de gobierno y que sirva para la administración del territorio. En el campo bélico también se da una centralización con la formación de ejércitos profesionales dependientes del soberano. Este proceso termina en el Estado burocrático (Giddens, 1977).

El proceso de concentración de los medios administrativos va de la mano del proceso de burocratización del gobierno. De igual manera que el desarrollo del Estado moderno va paralelo a la evolución de una economía monetaria, la burocratización se sirve de esta última para su progreso: “la evolución de la economía monetaria es un supuesto de la burocracia, ya que hay que compensar pecuniariamente a los funcionarios” (Weber, 1977, p. 25). La economía monetaria no es una condición previa de la burocratización, hay casos históricos -como indica Weber- de burocracias desarrolladas que funcionan sin economías monetarias, que demuestran lo anterior[1]; sin embargo, la burocratización necesita a estas formas económicas (monetarias) para su conservación.

Además de estar en los orígenes de la burocracia moderna, la relación con la evolución del Estado y de la economía monetaria, también tiene importancia el impulso a la burocratización dado por el desarrollo cuantitativo y las transformaciones cualitativas de las tareas administrativas.

En el primer caso, la burocracia encontró un terreno propicio para su desarrollo en la política y en el Estado; la realización de tareas cada vez más importantes, por el crecimiento del Estado hizo más necesario un aparato burocrático haciendo evidente que, técnicamente, la burocracia es indispensable para el Estado, tanto más, cuanto mayor es. En el caso de las transformaciones cualitativas de las tareas administrativas, este autor deja claro que “lo que incita a la burocratización es, todavía más que la dilatación extensiva y cuantitativa, la ampliación intensiva y cualitativa y el desarrollo interno de las tareas administrativas” (Weber, 1983, p. 729). La complejidad creciente de la civilización y las exigencias presentadas a la administración, impulsaron la burocratización mucho más que los aspectos cuantitativos del Estado. Exigencias como el establecimiento de un sistema fiscal, la creación de un sistema de orden y protección (policía), y la promulgación de políticas de bienestar social, influyeron, fomentando y promoviendo, a la burocratización (Weber, 1977).

Lo que está en el trasfondo de los orígenes del proceso de burocratización es la conjugación de dos manifestaciones de la racionalidad: una racionalidad política y una racionalidad económica. No es posible determinar cuál de las dos es anterior o previa a la otra, si algo podemos decir es que están en una relación de causalidad recíproca, de la cual sale muy beneficiada la organización burocrática.

Las consecuencias de la burocracia se pueden agrupar en socio-políticas y en económicas. Dentro de las primeras se destaca que la burocracia es un recurso de poder valiosísimo para el que controle su aparato, por ser “el mejor instrumento de societalización de las relaciones de poder” (Weber, 1977, p. 79; Weber, 1983, p. 741). Contra las acciones organizadas y dirigidas por el aparato burocrático, no puede actuar ninguna acción de las masas o de la comunidad. En este sentido, la burocracia moderna se presenta como inexpugnable; sin embargo, el peligro radica en que, por el carácter impersonal del aparato y la necesidad objetiva del mismo, no es difícil controlarlo y hacerlo funcionar al servicio de cualquier interés.

Otra consecuencia socio-política de la burocracia es el auge del secreto en las relaciones al interior del aparato, con la única intención de aumentar la superioridad de sus miembros, los que se consideran profesionalmente informados (Weber, 1977, p. 92). La utilización del secreto oficial no permite que haya transparencia en los mecanismos burocráticos, aumentando el recelo y la desconfianza por parte de la sociedad.

En el orden económico, la burocracia favorece los intereses del sistema económico establecido en el Estado, sea capitalista o socialista. La burocracia se nutre de este sistema y a su vez lo sostiene, ya que éste también necesita, al igual que el Estado, de una estructura burocrática para lograr sus fines. No hay que olvidar que la burocracia no es más que un instrumento en el orden económico, por tanto no hay que exagerar las implicaciones que tenga en dicho orden. Estas implicaciones son, en todo caso, mucho menos importantes que las que se tiene en el orden socio-político.

Entre la burocracia y la democracia existe una relación bastante ambigua, puede mostrar un sentido de complementariedad entre estos dos conceptos, en un primer momento, y después evidenciar oposición y rechazo entre éstos.

La burocracia está unida a la democracia, en un sentido material, por la nivelación del honor estamental y la exigencia de igualdad jurídica. La antigua dominación patrimonial y estamental, mantenía una serie de privilegios y rangos sociales, honoríficos y económicos en los que se basaban las tareas administrativas. La implantación de la organización burocrática transformó radicalmente la relación entre la administración y los privilegios estamentales, rechazando tajantemente estos últimos y sujetando las tareas administrativas al cumplimiento de una serie de normas. Además, hizo posible una objetividad racional jurídica, que desligara la creación de leyes del capricho del soberano, utilizando normas inteligibles y, en algún modo, previsibles por estar sujetas a principios conocidos por todos. En este sentido, la burocracia también racionalizó la estructura de gobierno y las formas de acceder a éste, permitiendo que la democracia se implantara como sistema político. La democracia, a su vez, se convierte en el campo más favorable a la burocratización por necesitarla y, por consiguiente, estimularla (Weber, 1977).

En un sentido formal, la relación entre estos dos conceptos radica en la necesidad que el sistema electoral democrático planteaba, de una estructura organizativa que lo hiciera viable y efectivo. El conteo de votos, así como la ordenación de toda la logística electoral (papeletas, mesas, recursos, etc.) necesita de una rigurosa organización burocrática (Weber, 198).

Ahora bien, la democracia, basada en la igualdad jurídica para los gobernados, entra en conflicto con las tendencias burocráticas de formar un grupo administrativo caracterizado por ser poseedores del saber. La democracia favorece la elección de funcionarios burocráticos especializados y altamente calificados, en el sentido de que provienen de todos los estratos sociales, pero no admite que estos funcionarios se conviertan en una casta privilegiada. En consecuencia, el sistema democrático rechazará la elección de funcionarios basada en su formación (Weber, 1977).

Resulta paradójico que esto suceda, pero puede explicarse –con el riesgo de equivocarnos-por la diferencia entre el aspecto formal y el aspecto material de la democracia. El primero, como simple medio de gobierno, necesita funcionarios altamente calificados y eficientes, pasando por alto que formen un grupo social diferenciado y privilegiado. Al contrario, el aspecto material de la democracia rechazará los funcionarios burocráticos, en cuanto grupo diferente, porque son contrarios al principio de igualdad ante la ley de los dominados.

La burocracia, por su tendencia a crear camarillas privilegiadas, rechaza el control del sistema parlamentario, no acepta que sus líderes provengan de este órgano y tratará de reducir sus capacidades y convertirlo en un mero órgano impotente.

El parlamento es el órgano político donde se manifiesta, concretamente, la representación de los “elementos dominados por los medios de la burocracia” (Weber, 1983, p. 1095). Toda dominación necesita un mínimo de aprobación, los parlamentos exteriorizan dicha aprobación en toda asociación (Weber, 1982).

El parlamento hará política negativa cuando su única forma de apoyar las quejas de la población frente a la administración sea mediante la negación o no-aprobación de proyectos (de ley, de presupuestos, etc.). Hará política positiva cuando motive que la administración necesite de su confianza, se someta a su inspección y actúe de acuerdo a los mandatos legislativos. Cuando el parlamento es un factor de política positiva se habla de estado popular, cuando lo es de política negativa, estamos ante una modalidad de estado autoritario (Weber, 1982, p. 93).

Un verdadero sistema parlamentario debe contar con líderes del gobierno que hagan parte de él. Si la administración y, en especial, los que están a la cabeza de la administración, no han tenido la preparación que se obtiene al hacer carrera en el parlamento, la dirección estará en manos de funcionarios sin entrenamiento (Weber, 1982). Solo con la experiencia de haber participado en un parlamento activo, que es un factor de política positiva, se puede adquirir las cualidades auténticamente de jefe. Sin parlamentos activos y conformados con políticos con estas cualidades, las burocracias no tendrán ningún contrapeso que les impida la monopolización de los cargos de la dirección y la radicalización de su sentido de status social diferenciado. Entonces, estaremos ante el gobierno de la burocracia, muy temido por Weber, por las experiencias de la Alemania de Bismarck (Weber, 1982, Giddens, 1976).

Para controlar a la burocracia y a sus funcionarios, un parlamento debe contar con facultades que le permitan supervisar la labor administrativa. Una de estas facultades es el derecho de encuesta, que radica en la posibilidad de conocer, en todo momento, hechos, datos y demás informaciones necesarias que le sean útiles para influir en la dirección de la administración y para realizar una mejor colaboración con ésta (Weber, 1982). El derecho de encuesta –la posibilidad de controlar los movimientos de la administración- favorece una actividad positiva y una mejor colaboración entre el parlamento y la administración. No poseer dicho derecho o capacidad, condena al parlamento a la “demagogia ignorante o a la impotencia rutinaria (o ambas a la vez)” (Weber, 1982, p. 109) y condena al Estado a vivir en el “dominio burocrático incontrolado” (Giddens, 1976, p. 41).

Esta pugna entre el parlamento y la burocracia no la viven las instituciones como tal sino sus representantes. Weber contrapone al funcionario burocrático, el político profesional. Para Weber hay tres clases de políticos: a) los ocasionales, b) los profesionales con la política como segunda profesión, y c) los profesionales con la política como primera profesión (Weber, 2001, p. 102).

Políticos ocasionales somos todos cuando votamos o expresamos algún planteamiento de tipo político. Profesionales con la política como segunda profesión son los que actúan políticamente cuando son requeridos o en caso de necesidad, son fuerzas auxiliares. El tercer tipo de políticos tiene dos variantes: los que viven “para” la política y los que viven “de” la política. La diferencia entre las dos variantes está en si depende económicamente o no de su labor política. El que vive “para” la política no depende de su función, el que vive “de” la política si (Weber, 2001). Weber prefiere a los políticos profesionales que viven para la política, pero reconoce que la dirección de un Estado por esta clase de políticos, significa un “reclutamiento plutocrático de los grupos de dirigentes políticos” (Weber, 2001, p. 105). Por tal motivo, abre la puerta a políticos que viven de la política, pero que deben tener, en todo caso, las tres cualidades del político: a) pasión, b) sentido de la responsabilidad, y c) sentido de la distancia (Weber, 2001, p. 145).

Las tres cualidades deben estar relacionadas entre sí en el político profesional. La pasión, entrega total a una causa, necesita de la responsabilidad para que guíe sus acciones de forma determinante, y estas acciones y las decisiones que se tomen, deben hacerse de forma meditada y pensada, es decir, con sentido de la distancia.

El parlamento debe permitir que políticos profesionales con estas características hagan carrera en su interior y adquieran todas las cualidades necesarias para llegar a ser verdaderos dirigentes, y deben ser éstos los que gobiernen el Estado, no la camarilla de funcionarios burocráticos. La burocracia intentará todo lo posible porque el parlamento no se conforme con este tipo de políticos, para mantener la ignorancia e incompetencia del mismo y mantener su poder sobre la administración.

La relación entre burocracia y parlamento está más allá del interés de personas determinadas por mantener su poder, está en cuál debe ser la mejor forma de gobierno y organización de un Estado y cuáles las características de las personas que asuman dicho gobierno y dicha organización.

De la ordenación de los aspectos sociológicos queda claro que la exigencia de obediencia, propia de la dominación, necesita un espacio y unos instrumentos concretos. El Estado cumple con estos dos requisitos, por tal motivo es el mejor exponente de las asociaciones de dominación.

La burocracia es el aparato administrativo del que se sirve el Estado para ejercer la dominación, sin embargo, la burocracia no sólo se encarga de la aplicación de la coacción, también regula los aspectos económicos y jurídicos del mismo, y debe su preponderancia a ser el producto de la interrelación histórica de los procesos de racionalización económica y política.

Los funcionarios burocráticos, por mantener su posición dentro del sistema de administración, terminarán convirtiéndose en un grupo social diferenciado, con un status social que raya en el estamental por la apropiación del cargo. Por este motivo, la relación de la burocracia con la democracia cambia de ser complementaria a de disputa, y con el parlamento, radicaliza su antagonismo. La burocracia olvida que es un medio al servicio de fines superiores y se convierte en fin por sí misma, en un fin de toda estructura de dominación como concepto abstracto.

Por lo menos, en lo que respecta a la burocracia como construcción conceptual, la sociología weberiana ha tenido como único interés, explicar una realidad política, económica y social, haciendo evidente que no son distintos los estudios sociológicos de este autor, con sus estudios políticos.

Giddens, A. (1976). Política y sociología en Max Weber. Madrid: Alianza Editorial.

Giddens, A. (1977). El capitalismo y la moderna teoría social. Barcelona: Editorial Labor.

Weber, Marianne. (1995). Biografía de Max Weber. México: Fondo de Cultura Económica.

Weber, M. (1983). Economía y Sociedad: esbozo de sociología comprensiva. (6ª reimpresión). México: Fondo de Cultura Económica,.

Weber, M. (2000). La ciencia como profesión, la política como profesión. Madrid: Espasa Calpe S.A.

Weber, M. (1977). ¿Qué es la burocracia? (Trad. Rufino Arar). Buenos Aires: La Pléyade.

[1] Weber señala específicamente al Egipto del nuevo Imperio, el Principado romano y la monarquía diocleciana, la Iglesia católica a fines del s. XIII y la China de Shi Huangti (Weber, 1977, p. 25 y 26).

[2] No nos referimos aquí a la democracia directa, propia de pequeños Estados (en población), sino precisamente a la democracia de masas, la que necesita de una cierta representación para ser viable.